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      來源：第一财經

 

　　作者： 陳益刊

 

　　受疫情等超預期因素影響，中國經濟受到一定沖擊，但在國家穩經濟一攬子舉措下，經濟正企穩回升。

 

　　近日，國務院總理李克強在世界經濟論壇全球企業家視頻特别對話會上表示，中國宏觀政策既精準有力又合理适度，不會為了過高增長目标而出台超大規模刺激措施、超發貨币、預支未來。要堅持實事求是、盡力而為，争取全年經濟發展達到較好水平。

 

　　在穩經濟一攬子舉措中，加快發行地方政府債券尤其是專項債券是一大重點。根據公開數據，目前已經有超4萬億元地方政府新增債券完成發行。而财政部近日公開回應河北、海南、遼甯三地人大代表（團）關于增加當地新增債券額度，也讓新增債券額度分配問題再引起關注。

 

　　多位财稅專家告訴第一财經，其中相當部分資金将在下半年使用見效，疊加1.1萬億元政策性、開發性金融工具，樂觀預計将帶動基建投資實現兩位數增幅從而穩經濟。未來新增債券額度仍将保持較大規模，以滿足地方合理融資需求。新增限額分配管理應當立足财力水平、防範債務風險、注重債券績效，進一步優化因素法測算和額度分配。同時，可以賦予省級政府在财政部分配限額内更多的自主權。

 

　　超4萬億新增地方債券穩經濟

 

　　李克強在前述會上表示，穩增長一攬子政策措施還有相當大發揮效能的空間，增值稅留抵退稅上半年已超過1.8萬億元，政策的持續實施将進一步擴大實際退稅規模；地方政府專項債的實際使用，新出台的政策性、開發性金融工具的運用，将會形成有效投資更多實物工作量并拉動就業和消費。

 

　　公開數據顯示，截至7月17日，地方政府新增債券共發行40844億元。其中新增專項債券規模達到3.43萬億元，完成國務院發行進度要求，而今年專項債額度基本在上半年發完。國務院要求這筆巨額專項債資金在8月底前使用完畢。

 

　　疊加政策性銀行8000億元信貸額度和3000億元金融債券用于支持重大基建項目融資，市場人士普遍認為今年基建投資将有明顯增長，這也将是2018年以來基建投資增速持續下滑後的重大拐點。

 

　　粵開證券首席經濟學家羅志恒表示，預計全年廣義基建投資同比增速在8%~10%。當然也要關注四季度财政收支缺口加大對基建投資支持力度下降等困難，密切跟蹤政策落地效果，如有必要仍需出台增量财政政策，包括考慮提前下發2023年專項債額度，在四季度使用，也可以考慮上調财政赤字或者發行特别國債。

 

　　随着今年地方政府債券發行近尾聲，以及明年專項債額度提前下達預期升溫，近期各地已經開始儲備新一批項目，做好申報準備工作，以争取新一批政府債券額度。

 

　　中國社科院大學教授吉富星稱，在經濟下行和财政緊平衡态勢下，政府債券作為地方政府舉債“開前門”主要手段和穩增長的重要抓手，發揮了積極作用，顯然，很多地方希望争取更多債券額度支持。

 

　　這從近些年全國兩會上，部分代表團或代表建議增加當地舉債額度中可以看出。7月19日，财政部公開的對十三屆全國人大五次會議部分人大代表建議答複中，多條就涉及地方建言财政部增加當地新增債務限額支持，涉及河北、海南、遼甯三地。

 

　　為了控制地方政府債務風險，中國2015年起對地方債采取限額管理，給各地舉債設置“天花闆”。全國地方政府新增債務限額由全國人大批準後，财政部将這一額度分配至各省（自治區、直轄市、計劃單列市），然後由後者再分配給下轄市縣。

 

　　近些年尤其是疫情發生以來，地方政府債券額度尤其是專項債券額度大幅增加。

 

　　财政部數據顯示，截至2022年5月末，全國地方政府債務餘額332509億元，控制在全國人大批準的限額之内。2020年地方政府債務率提升至93.6%，逼近100%~120%的國際警戒線區間。

 

　　吉富星表示，未來要統籌發展與安全，可能仍需保持一定舉債規模和較大力度，但不可能無限擴張，仍要确保中長期宏觀杠杆總體穩定。

 

　　地方債額度分配需進一步優化

 

　　上述地方政府債務率并未包括規模龐大的隐性債務，因此出于風險防範以及财政收入等制約，未來地方舉債規模大幅增長受限，這從去年和今年舉債規模略有削減中也可以看出。

 

　　在新增地方政府債券總盤子難以大幅擴張的現實背景下，各地政府均希望增加當地舉債額度，顯然難以實現。

 

　　财政部回應上述三地建言時稱，按照國務院有關規定，分配新增地方政府債務限額要充分考慮各地财政實力、債務風險、項目需求等因素。河北、海南、遼甯三地一直是支持重點。

 

　　根據公開數據，2022年河北、海南、遼甯三地新增債務限額分别是2372億元、455億元、420億元，相比去年全年三地發行的新增債券額度，分别減少85億元、增加17億元和減少99億元。

 

　　财政部在回應河北代表團時稱，由于新增一般債務限額受赤字率影響，2022年各地區一般債務限額普遍有所下降。

 

　　其實，早在2017年，為規範新增地方政府債務限額管理，财政部出台了《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》，明确新增限額分配選取影響政府債務規模的客觀因素，根據各地區債務風險、财力狀況等，并統籌考慮中央确定的重大項目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測算。

 

　　财政部表示，新增限額分配應當體現正向激勵原則，财政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排，财政實力弱、舉債空間小、債務風險高、債務管理績效差的地區少安排或不安排。

 

　　吉富星表示，地方政府債券額度分配是一個比較複雜的問題，政府債券不是中央轉移支付，其額度分配總體遵循“舉債與償債能力相匹配”、激勵相容原則。

 

　　“其中，專項債額度分配比一般債券額度分配更為複雜，除了考慮地方财力、債務風險等因素外，還需要考慮投向、合規性、成熟度、融資收益等項目質量，按照‘資金跟着項目走’等原則進行額度分配。對債務績效管理好、使用快的地區予以适當獎勵，充分體現獎罰分明。”吉富星說。

 

　　從部分省份公開的今年獲得新增債務規模數據來看，也能體現上述原則。比如财政收入規模連年位居首位的廣東，今年獲得4326億元，位居各省之首。山東以3271億元位居第二，浙江以2666億元排第三，前述希望增加額度的河北位居第四。

 

　　吉富星認為，未來新增限額分配管理應當立足财力水平、防範債務風險、注重債券績效，進一步優化因素法測算和額度分配。同時，可以賦予省級政府在财政部分配限額内更多的自主權，對各縣市的新增債務限額分級管控，結合各縣市實際和未來發展前景等，兼顧好風險與發展關系，更注重債券的全生命周期績效管理。

 

　　上海财經大學教授鄭春榮表示，未來可以考慮适當提高中央給地方債務限額的彈性空間，比如允許在限額上适當提高10%左右，允許地方政府自行決策，更多發揮其主動性。

 

　　他還建議，由中央各部委、地方政府領導以及專家代表組成一個地方債務限額分配委員會，更公平中立科學理性地分配債務額度，也可以根據一些重大戰略及實際需要，靈活調配債務限額。

 

　　一些學者則從滿足地方合理融資需求角度出發，認為可以在一些财政實力強、債務風險低的城市（非直轄市、計劃單列市）探索自主發行地方政府債券。财政部此前表态會同有關方面積極開展前瞻性研究，認真論證相關政策可行性。

 

　　中央财經大學教授溫來成認為，即便試點更多的地方自主發行政府債券，預計依然将在限額管理下進行。而未來取消限額管理，前提是地方政府真正能做到權責利對等，能夠真正産生有效的舉債約束。現階段來看，不大可能放開限額管理。

 

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