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作者：總經辦 呂露露

來源：南京卓遠

 

引言

 

 

 

随着經濟社會發展和人口老齡化加劇，基本養老保險基金支付壓力不斷加大，為充分體現代際公平和國有企業發展成果全民共享，按照中央關于多渠道籌集社會保障基金的決定精神，2017年11月18日國務院發布了【2017】49号文《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》（以下簡稱“實施方案”），明确按照試點先行、分級組織、穩步推進的原則完成劃轉工作。

 

 

 

國務院常務會議于2019年7月10日決定，2019年全面推開劃轉工作。經國務院批準，财政部等五部門于2019年9月10日聯合印發了《關于全面推開劃轉部分國有資本充實社保基金工作的通知》（以下簡稱“操作辦法”），提出了更詳細的操作辦法，同時明确了劃轉時間和執行要求。中央層面，具備條件的企業于2019年底前基本完成，确有難度的企業可于2020年底前完成，中央行政事業單位所辦企業待集中統一監管改革完成後予以劃轉；地方層面，于2020年底前基本完成劃轉工作。據時代周報記者統計，截止2020年12月，至少有26個省份發布了相關的實施方案，其中有21個省份是在今年發布的，預計部分省份或者部分省份的部分地區将會延遲至2021年完成。

 

 

 

表1 今年部分省市劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案梳理

 

 

 

 

 

劃轉部分國有資本充實社保基金是在統籌考慮基本養老保險制度改革和深化國有企業改革的基礎上，增強基本養老保險制度可持續性的重要舉措，劃轉國有資本對充實社會基金、緩解财政壓力、減輕企業負擔、推動國有企業深化改革，實現國有股權多元化持有，推動完善公司治理結構方面具有重大意義。劃轉部分國有資本充實社保基金的可行性和必要性已無需探讨，本文将根據實施方案和操作辦法為大家介紹劃轉國有資本社保基金的操作流程和注意事項。

 

 

 

第二部分  

 

劃轉國有資本充實社保基金操作流程

 

 

 

一、劃轉基本原則。國務院【2017】49号文規定的劃轉部分國有資本，基本目标是彌補因實施視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口，促進建立更加公平、更可持續的養老保險制度。劃轉的國有資本具有充實社保基金的特定用途和政策目标，運營收益根據基本養老保險基金的支出需要上繳，專項用于彌補企業職工基本養老保險基金缺口。劃轉的國有資本應集中持有，獨立運行，單獨核算，接受考核和監督。

 

 

 

二、關于劃轉範圍和劃轉對象的确定。本次劃轉範圍和劃轉對象的确定采取自上而下的确認方式，由各級國有資産監督管理機構負責提出本機構所監管企業拟劃轉股權的建議方案，由财政部會同有關部門審核确認，無需企業自行認定。從劃轉範圍來看，将中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉範圍。公益類企業、文化企業、政策性和開發性金融機構以及國務院另有規定的除外。劃轉範圍覆蓋全國，僅限定企業類型。從劃轉對象來看，劃轉對象為公司股權，已完成公司制改革的企業，直接劃轉企業集團股權，沒有完成公司制改革的企業，完成公司制改革後進行劃轉，同時明确了多元持股企業牽頭實施單位的确定以及具體劃轉程序。

 

 

 

 

 

 

 

三、劃轉比例統一為企業國有股權的10%。劃轉比例是綜合考慮企業職工基本養老保險基金缺口測算情況、基本養老保險制度改革正在推進以及國有企業發展現狀，具有一定的謹慎性、現實性和科學性，便于在全國統一推行。目前衆多學者提出的國有資本劃轉社保基金的最優比例均高于10%，根據實施方案意見，後續會結合基本養老保險制度改革及可持續發展要求研究是否需要進一步劃轉。

 

 

 

四、承接主體的确定。劃轉的中央企業國有股權，由國務院委托社保基金會負責集中持有，劃轉的地方企業國有股權，由各省級人民政府設立國有獨資公司集中持有、管理和運營，也可将劃轉的國有股權委托本省（區、市）具有國有資本投資運營功能的公司專戶管理。劃轉股權不改變國有資本屬性，屬于國有股權的多元化持有，不改變企業國有股權的屬性和總量。

 

 

 

五、劃轉工作辦理。劃轉非上市企業國有股權的，劃轉對象應在收到國有股劃轉通知後20個工作日内，申請辦理國有産權變更登記，并根據工商變更登記的相關規定，及時完成工商變更登記手續。劃轉上市公司國有股權的，中國證券登記結算有限責任公司在收到國有股劃轉通知後15個工作日内完成國有股權變更登記，并将變更登記情況反饋相關國有股東，同時抄送相關承接主體。

 

 

 

因擔保、質押、司法凍結等原因導緻國有股東所持股權受限的，優先劃轉不受限股權；不受限股權不足的，國有股東應盡快解除限制并及時完成劃轉；暫時無法解除的，國有股東應說明限制解除的具體時間，待限制解除後的15個工作日内，完成劃轉工作。

 

 

 

國有股權劃出方應當就劃轉事項通知本企業債權人。涉及上市公司股份權益變動的，相關企業需按照證券監管有關規定，履行信息披露義務。

 

 

 

 

 

 

 

六、劃轉國有資本的管理。承接主體享有所劃入國有股權的收益權、處置權和知情權，不幹預企業日常生産經營管理。對劃入的國有股權，要按規定履行3年以上的禁售期義務。一般不向企業派出董事。必要時，經批準可向企業派出董事。社保基金會等承接主體和企業原有股東可通過協議等方式明确股東權利的行使方式。

 

 

 

承接主體的收益體現分紅為主、運作為輔的原則，承接主體的收益主要來源于股權分紅。劃轉國有資本運作管理辦法出台前，劃轉國有資本産生的現金收益可由承接主體進行投資，投資範圍限定為銀行存款、一級市場購買國債和對劃轉對象的增資。

 

 

 

七、操作辦法還規定了稅費減免問題以及與原國有股轉（減）持政策的銜接問題。明确在國有股權劃轉和接收過程中，免征印花稅、過戶費等稅費，并規定了所得稅處理方式。自《實施方案》印發之日起，《财政部關于金融資産管理公司和國有銀行國有股減持有關問題的通知》（财金函〔2004〕21号）、《财政部 國資委 證監會 社保基金會關于進一步明确金融企業國有股轉持有關問題的通知》（财金〔2013〕78号）、《财政部關于取消國有創業投資機構和國有創業投資引導基金國有股轉持義務審批事項後有關管理工作的通知》（财資〔2015〕39号）停止執行。

 

 

 

第三部分  

 

國有資本充實社保基金對劃轉企業的影響

 

 

 

劃轉國有資本充實社保基金對于全國社保基金和社保領取者來說是受益的，對劃轉自然持積極态度，但是對于劃轉企業來說，在無法明确劃轉後的影響的同時則可能存在地方政府落實政策的積極性不高，相關利益主體協調困難、對部分企業劃轉比例過高的問題，筆者将根據實施方案和操作辦法的基本内容對國有資本充實社保基金對劃轉企業的影響提出一些看法。

 

 

 

 

 

 

 

一、國有資本劃轉，不會大量變現國有資本。根據财政部的回複，國有資本劃轉後，一是國有資本的收益主要來源于股權分紅，由社保基金會等承接主體持有。今後，由各承接主體的同級财政部門統籌考慮基本養老保險基金的支出需要和國有資本收益狀況，适時實施收繳。我國企業養老保險基金總體上有較大規模的結餘，基本養老保險基金有相當存量，短期内财政部門不會對劃轉的國有資本實施收益收繳，不會導緻承接主體變現國有資本。二是《實施方案》提出，社保基金會等承接主體經批準可以通過國有資本運作獲取收益。國有資本運作主要是國有資本的結構調整和有序進退，目标是實現國有資本保值增值，獲取更多收益，不是簡單的變現國有資本。三是社保基金會等承接主體要履行3年以上的禁售期義務，并應承繼原持股主體的其他限售義務。在禁售期内，如劃轉涉及的相關企業上市，還應承繼原持股主體的禁售期義務。因此，在上述期限内承接主體也不會變現國有資本。

 

 

 

二、國有資本劃轉，國企日常經營一般不受影響，承接主體作為财務投資者不幹預企業日常經營管理，不改變企業國有股權的屬性和總量，同時承接主體一般不向國企派駐董事，僅享有收益權、處置權、知情權。因此股權劃轉後，承接主體實際上是作為劃轉公司的小股東，享受分紅收益，必要時，可将10%股權轉讓獲取收益。但是，根據《實施方案》，必要時經批準可派駐董事，因此如承接主體未達到一定的收益保障，後續也存在派董事、監事插手國企日常經營的可能。

 

 

 

 

 

 

 

三、承接主體與劃轉企業不形成關聯關系，不影響劃轉企業的關聯方披露事項。根據《實施方案》，承接主體的持股比例較小，隻要社保基金會等承接主體不幹預企業日常經營管理以及不派出董事，承接主體與劃轉企業不形成關聯關系，不影響劃轉企業的關聯方披露事項。

 

 

 

四、存在提高劃轉企業以後的利潤上繳比例的風險，導緻劃轉企業擴大分紅比例，影響企業再生産。随着社保基金虧空面的不斷擴大，提高劃轉企業的利潤分紅比例将成為彌補社保基金缺口的重要方式，提高利潤上繳比例、影響企業再生産将成為一個大概率事件。

 

 

 

第四部分  

 

劃轉國有資本充實社保基金注意事項

 

 

 

為保證國有資本順利劃轉，同時希望能夠通過劃轉推動國有企業治理與管理的改善，我們需要關注國有資本劃轉本身及國有資本劃轉後的管理上的風險防範和控制情況，不能出現糾紛。

 

 

 

一、簽訂書面協議确定社保基金會等承接主體股權行使方式，劃轉協議規定内容需要齊備。盡管實施方案明确承接主體僅享有收益權、處置權和知情權，一般不派駐董事，不得幹預企業日常經營管理，但是10%的股權對應的表決權如何處理未明确約定，尤其是對于有多個股東且股權比例差距不大的公司，仍可能會對國企大股東制衡影響，是否會存在承接主體以改善企業治理水平保證承接主體收益為由幹預重大決策目前不得而知。因此簽訂書面協議确定社保基金會等承接主體股權行使方式非常重要，同時應相應修訂劃轉公司的章程。承接主體和企業原有股東可通過協議或進行一緻行動人授權等方式，明确股東權益的行使方式，可委托企業原股東代為行使除收益權、處置權和知情權以外的股東權利。

 

 

 

 

 

 

 

二、需建立國有企業股權分紅的相關機制。一方面保障承接主體的利益，另一方面避免承接主體簡單變現國有資本。目前部分省份如山東省已經明确承接主體不承擔劃轉企業的虧損，部分省份已經明确承接主體按照不融資、不負債、不擔保、要分紅的原則确定公司章程，是否意味着承接主體作為财務投資者有優先分紅權？目前尚無說法。我們認為承接主體成為企業股東後，享受股權分紅的同時也需要承擔股權分紅收益的風險，需要根據國有企業的實際經營情況決定是否分紅。

 

 

 

三、國有資本劃轉應注意對債權人的權利保護，及時通知債務人。《實施方案》沿用了《企業國有産權無償劃轉管理暫行辦法》（國資發産權[2005]239号）第八條中劃出方應當就無償劃轉事項通知本企業（單位）債權人的規定，考慮到國有資本無償劃轉情況下，可能降低劃轉企業的償債能力，從而影響其債權人的利益。同時，如果劃轉企業為上市公司或者有發行債券，應根據上市公司信息披露、債券發行信息披露的相關規定進行公告。在國有資本劃轉的實際操作中，應遵循規定的程序，依法合規的前提下妥善處理，保障國有資本劃轉行為的合法性、有效性。

 

 

 

四、國有企業股權無償劃轉其他股東無權行使優先購買權。本次國有資本劃轉涉及股份有限公司、有限責任公司，對于人合性的有限責任公司其他股東是否有優先購買權呢？我們認為國有産權無償劃轉是國有資産流轉的一種特殊形式，屬于特殊形式的财産權益轉讓行為，但又不同于在對價基礎上的财産轉讓行為，該行為不是獨立民事主體之間的平等交易行為，是履行國有資産管理部門就國有産權行使管理權的行政行為，沒有遵循市場主體之間公平、等價、有償的商事原則。國有企業股權無償劃轉屬于行政行為，不屬于民事意義上的“股權轉讓行為”。因此，國有企業股權無償劃轉利益其他股東無權行使優先購買權。

 

 

 

 

 

 

 

五、建立對承接主體的運營和管理監督體制。根據實施方案規定，承接主體僅是将上年度國有資本收益和分紅情況報送同級财政、人力資源社會保障部門，但承接主體需要代表社保基金參與國有企業管理，并對其持有的國有資本進行投資運作，我們認為應該建立對承接主體的運營和管理監督體制，防止出現承接主體越權管理或者消極管理給劃轉企業造成不利影響，對承接主體的運營和管理過程進行監督，對管理結果進行考核。

 

 

 

結語

 

 

 

劃轉國有資本的目标是充實社保基金，專項彌補因實施視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口，并保障劃轉國有資本保值增值，但同時承接主體應堅守财務投資者的身份，不幹預企業的日常經營管理。以上目标的實現需要股東協議方案、合理的分紅機制、國有資本運作管理辦法、中央财政對收繳資金的具體使用辦法等配套措施盡快出台，同時需要關注風險防範，實現順利劃轉。

 

 

【關于卓遠】

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