文章選讀：

随着園區高質量發展的要求，開發建設的前期規劃越來越重要，而開發建設始終離不開大量的投資,因此，在推進園區進程中規劃與決策建設項目的同時，應加強對資金平衡的重視,确保項目具有在經濟方面的可行性,才能順利推進經濟與社會各方面的發展。

園區開發是當前各地共同面臨的時代主題和城市發展主要形式，與傳統單體項目相比，園區開發項目在合作範圍、開發時序、運作方式、回報機制等方面均有其特殊性及複雜性。面對園區建設項目巨大的資金缺口，如何實現開發過程中的資金平衡，是我們需要重點關注的。因此，以資金循環系統為基礎的資金供給與需求平衡測算，則成為園區建設投融資規劃的核心所在。

一、提出背景

自2007年土地出讓實行徹底的“收支兩條線”，園區開發項目實行封閉運作的土地出讓收入均需通過“政府性基金預算”的口子得以安排，且自2016年發展至今，中央層面在土地儲備的籌資方式、資金來源渠道等方面進一步加以規範，2019年3月發布的财金〔2019〕10号文，明确新簽約項目不得從政府性基金預算安排PPP項目運營補貼支出，這對于主要依靠政府性基金預算（土地出讓收入）進行資金平衡的園區開發項目來說，無疑是一個前所未有的嚴峻考驗。

因此，當前投資主體單一、過度依賴土地和财政的投融資體制亟待改變，利用财政資金和現有資産的杠杆作用，引入社會資本參與基礎設施建設和公共服務領域的創新投融資體制需進一步探索和完善。依據項目的不同類别，選擇政府主導的債務融資平衡、負債融資加部分引入社會資本等資金平衡模式。

從生命周期看，園區建設項目包含投資建設期、運營與投資回收期。一般情況下，投資建設期資金，主要通過政府财政預算直接投入、土地收益通過财政轉移支付投入以及政府投融資企業融資進行平衡；運營與投資回收期的資金平衡則需進一步考慮還本付息、運營收入、政府補貼、建設期所形成資産折舊、運營成本等因素。

二、資金平衡方案設計

（一）資金平衡方案設計步驟

為實現開發過程中的資金平衡，前期投融資規劃要從“輸入—規劃—輸出”三個模塊進行設計：

1、輸入

（1）項目規劃

梳理計劃實施項目，其中哪些由政府承擔，哪些通過市場機制解決，對建設項目進行梳理分類，落實投資責任主體。

（2）項目可行性分析

通過項目可行性分析，摘錄出各項目的關鍵要素，為具體的投融資方案提供制定依據。項目關鍵要素包括：項目投資主體、項目性質、項目建設期限、項目盈利水平、投資估算、項目規模等。

（3）資金供給能力分析

資金供給包含财政資金、地方政府投融資企業自有資金、土地資源出讓資金等。通過近年來政府公共财政預算收入與支出數據統計，以及地方政府投融資企業負債率梳理對政府财政能力、融資能力進行分析。

2、規劃

（1）近期投資計劃

按照投融資模式、類别、功能、對應的投融資主體、資本金比例等對項目進行總體明細梳理，并對各類項目的投資進行總體估算。

（2）重大項目資金需求

按照重點區域、領域和重大項目的功能、類型、對應的投融資主體、投融資模式等進行分類，根據項目可行性分析報告測算資金需求量。

（3）可投入資金預測

根據城市可支配财政資金，按照前置規劃項目設計以及批準預算，以及投融資平台企業自有可投入資金，預測可投入資金及投入的項目領域、結構。

（4）資金缺口測算

以資金循環系統為基礎，測算各類項目的資金缺口。資金循環系統的運行基于财政能夠承受的基礎，在此過程中保障财政平衡，債務可控。

3、輸出

（1）确定融資規模

根據确定的項目投資總額和可利用的财政資金、可以投入項目中的自有資金，确認項目的融資規模。

＞按照前置頂層設計規劃的投資項目，以及其可行性研究報告中的投資估算，确定項目投資總額。

＞根據前置可投入财政資金及投入的項目領域、結構的預測，确定可利用到項目上的财政資金。

＞根據投資主體的實際情況确認可以投入項目中的自有資金。

（2）明确投融資主體

包括地方政府、地方政府投融資企業、社會資本、金融機構等。

（3）選擇融資方式

主要包括股權方式、債權方式、政府和社會資本合作（PPP）、産業基金四大類。

（4）梳理融資時序

融資時序主要依據項目的開發時序和土地開發時序來确定。

＞項目開發時序主要從市場實現度和設施增值幅度兩個維度進行建設項目分析，并進行排序，将其落在矩陣的四個象限裡面，并按優先、次要、最後、摒棄順序進行排序。

＞土地開發時序主要從周邊開發情況、道路交通狀況、公共服務設施配套情況、人文與自然環境、開發難度幾個維度進行分析。

（二）資金平衡方案内容

資金平衡方案的設計，在資金需求、資金供給的基礎上進行展開。

1、資金需求

根據工程可行性研究報告批複，明确各項目投資總額、資本金額度、負債融資額、項目投資回收期（區分項目建設期、還款期），在此基礎上對項目資金總需求進行測算。

2、資金供給

資本金來源。通常資本金依據項目建設進度，由财政直接撥款在建設期内分年度撥付到位。

負債資金籌措。融資渠道包括股權、債券、PPP、基金等方式，金融機構貸款仍為當下主要融資渠道，貸款最長期限可達30年，通過設定還款寬限期，在項目建設期對債務無需償還，在還款方式上也可以選擇較為靈活的方式達成資金的有效平衡，以應對大規模建設時期的巨大資金籌措和還本付息壓力。此外，在一定程度上引入社會資本，積極嘗試和推動PPP融資模式，成為分擔項目建設資金壓力的主要手段。一方面，政府推動PPP模式為社會資本與公益性項目之間找到了結合點，彌補了政府資金之不足，另一方面，社會資本具備較強的專業性，有利于項目工程的順利實施。

3、資金平衡

經營預測。對于市場付費類、準公益類項目，在運營與投資回收期可産生一定的現金流，如污水處理收費收入、學校和醫院收費收入等，在資金平衡測算中應對項目自身産生的現金流進行測算。

為滿足還本付息，除去經營性現金流入之外，當地政府分别以财政預算直接投入、土地出讓收益做為償債資金來源，在償債期内分年度進行專項補貼。因此，對于未來一段時間内的财政能力、土地收益情況須進行分析、預測，以預判投融資的綜合資金平衡。

三、結語

随着園區高質量發展的要求，開發建設的前期規劃越來越重要，而開發建設始終離不開大量的投資,因此，在推進園區進程中規劃與決策建設項目的同時，應加強對資金平衡的重視,确保項目具有在經濟方面的可行性,才能順利推進經濟與社會各方面的發展。