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2018年7月30日，國務院發布《關于推進國有資本投資、運營各公司改革試點的實施意見》拉開了國有資本授權經營體制的改革大幕，各地國資基本形成了“國資委——國有資本投資、運營公司——國有實體企業”三層管理架構。城投公司在此輪國企改革浪潮中也紛紛轉型，一種轉型方向是成為國有資本投資、運營公司，另一種轉型方向是專業的國有實體企業。

南京卓遠在本輪城投調研中發現城投公司基本能夠找準自身在國資三層架構中位置，但對于自身的組織問題認識不足，忽視了對集團開展業務的具體組織方式和效率的思考和研究，往往将企業存在的組織方式和效率所産生的問題歸因為其他原因，從而導緻頭痛醫腳的現象。

2019年4月19日，國務院發布《改革國有資本授權經營體制方案》，一方面将對國企進行分類充分授權，“将依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業，将延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，原則上不幹預企業經理層和職能部門的管理工作”；另一方面也提到了企業的行權能力建設，提出“推進管理創新，優化總部職能和管理架構。深化企業内部三項制度改革。不斷強化風險防控體系和内控機制建設。”這将進一步要求企業提高自身的組織方式和效率。

本文通過組織理論研究，分析城投公司開展業務的有效組織方式，以及相關的案例，供相關企業組織結構設計參考。

一、企業組織結構理論

企業的組織結構是一個組織内部各構成部分或各部分之間确立的關系形式，它涉及到組織層次的劃分、組織機構的設置、各部門之間的分工與協作的相互關系等。在企業組織中，各組成部分之間存在着相對穩定的關系，即縱向管理層級關系和橫向溝通協作關系，這種關系構成了組織結構。

企業集團的組織結構體系通常包括職能結構、層次結構、部門結構和職權結構，各部門的特點如下表一：

表一：組織結構體系要素

構成要素	主要特點
職能結構	它是為完成集團整體目标，各組成部分之間的業務工作關系
層次結構	它是集團内各管理層級的構成，也稱組織的縱向結構
部門結構	它是集團中管理部門的設置，也稱組織的橫向結構
職權結構	它是指集團總部與成員企業的各層次、各部門在權利、責任等方面的分配關系

企業的組織結構是上述四個要素的有機體，在設計企業組織結構的時候，需要綜合考慮以上四個要素，不可将企業組織結構設計狹隘地理解成其中某些要素而忽略其他要素。

美國經濟學家威廉姆森将企業内部組織結構劃分為以下三種類型：（1）U型組織結構，主要産生于現代企業發展的早期階段，是最基本的組織結構，特點是管理層級的集中控制。U型組織結構的三種基本形式是直線制、職能制和直線職能制；（2）H型組織結構即控股公司結構，控股公司持有各子公司的全部或部分股份，各子公司具有獨立的法人資格，是相對獨立的利潤中心。其最大的優點在于：母公司和子公司在法律上都是獨立法人，母公司不用承擔子公司的債務責任，大大降低母公司的經營風險，也迫使子公司有較強的責任感和經營積極性；（3）M型組織結構，通常分為事業部制組織結構和矩陣式組織結構兩種模式。

二、城投公司開展業務的常見組織形式

城投公司也基本按照三種基本的組織結構方式開展業務即U型組織結構、M型組織結構和H型組織結構。每一種組織結構都有其适用條件和特點。

（一）U型組織形式（直線職能制）

此類組織形式，常見于城投公司的業務數量相對較少，集團總部和下屬成員企業直接進行聯系和管理，由集團總部直接指揮集團各職能部門，各單位自主權相對較小。

圖一：城投公司U型組織形式

 

例如海口城投就屬于U型組織形式，在公司總部下設有房地産、政府代建以及物業管理等子公司，公司總部通過職能部門對下屬子公司進行直接管理。

（二）M型組織形式（事業部制）

此類組織形式，常見于城投公司的業務數量相對有限并且集中在某些闆塊，既要實現對于闆塊業務的分權又要實現闆塊内部的集權和統一。每個事業部内部建立自身的職能（U型）結構，這是一種集權與分權相結合的管理方式。

 

圖二：城投公司M型組織結構

例如：銀川市城市建設投資控股有限公司組建了資本運營事業部、資産運營事業部、停車産業事業部、文旅産業事業部、項目發展事業部等五個産業發展事業部分管下屬具體業務子公司開展業務，發展企業五大赢利中心。

（三）H型組織結構（子集團模式）

此類組織形式，常見于城投公司的業務種類較多，同時某些業務闆塊已經規模較大、模式較成熟，需要更多的自主權限。這種結構采用的是一種分權的模式，下屬子集團内部機構完善、獨立自決策權限較高。

圖三：H型組織結構

例如上海城投下設公路集團、水務集團、環境集團等專業集團，南京城建集團下設公交集團、公用事業集團、水務集團、港華燃氣集團等四大集團。

三、組織結構選擇的要點

城投公司在選擇組織結構的時候需要綜合考慮企業的定位、業務特點、集團管控模式和企業人才儲備等因素。

（一）城投公司的定位

城投公司在選擇組織結構時首要考慮的是自身的定位，一方面，需要考慮自身在地方國資三層架構中的定位是什麼，是作為資本投資運營平台還是具體的産業公司；另一方面，需要考慮自身的戰略定位、業務布局以及業務的開展方式。

（二）城投公司的現有業務情況

城投公司選擇組織結構時還需要考慮現有業務開展情況，整體的業務數量、區域分布、各業務闆塊的業務規模和階段等。對于與集團資源關聯度高、業務發相對處于初級的階段的業務單元，宜采用U型組織結構；對于業務趨于成熟，并需内部統籌階段的業務單元，宜采用M型組織結構；對于業務發展成熟、規模相對較大且需要較多的獨立自主決策的業務單元，宜采用H型組織結構。

（三）城投公司的管控模式

另外，組織結構的選擇還需要考慮，對各業務單元的管控模式，對于操作管控、戰略管控和财務管控等不同管控模式所具有的不同集權程度，選擇不同的組織方式。

（四）城投公司的人才儲備

同時，組織結構的有效運行離不開管理人員的作用，城投公司在組織結構選擇還需考慮本企業的人才尤其是高級管理人才的儲備情況。U型組織結構、M型組織結構和H型組織結構對于高級管理人才的綜合性要求越來越高。

四、現階段投融資平台企業組織結構特點

對于投融資平台企業組織結構的選擇和設計并不是簡單的選擇某一中組織結構，而需要結合自身定位、業務單元特點、集團管控模式以及人才儲備情況綜合考慮、動态調整。現階段，城投公司組織結構呈現出“多種組織結構并存”和“适時動态優化調整”的特點。

（一）多種組織結構并存

對于投融資平台企業來講，對于不同的業務單元，采取不同的組織方式。例如對于發展成熟、成規模的業務單元采取H型組織結構（子集團），而對于業務初步發展、規模尚小并且管理人員不夠成熟的業務單元可采取U型組織結構（直線職能制），這樣就構成了“H型+U型”的組織結構。

（二）适時動态優化調整

另外，對于城投公司來講，組織結構的選擇，也需随着外部環境以及業務單元的不同發展階段動态地調整自身組織結構。例如，在某業務單元發展前期可采用U型組織結構；當該業務闆塊具有一定規模、并細分多項業務時，可采用M型組織結構（事業部制）統籌公司該闆塊資源發展；當該闆塊業務發展更成熟，需要更多獨立決策權限的時候，可進一步采取H型組織結構（子集團模式）。

（三） 相關案例分析

上海城投現階段的組織結構以及其公路闆塊組織的發展，就呈現出了“多種組織結構并存”和“适時動态優化調整”的特點。

圖四：上海城投組織架構

在現階段上海城投的組織結構就呈現出“H型+U型”的組織結構特點。同時，其中的公路投資集團在2014年之前的以路橋事業部的組織結構形式，承接大量重要工程，奠定了上海城投路橋在上海重大工程投資建設中的重要地位。在2014年9月，因路橋事業部在集團内是一種虛拟的部門，對業務的綜合管理不是十分有利，上海城投在路橋事業部的基礎上組建了上海公路集團，按照現代企業制度要求實現在董事會領導下的總經理負責制，對各項業務的綜合管理大大提升。