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“收縮型城市”的提法首見于官方文件是2019年4月8日國家發展改革委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》（以下簡稱《重點任務》），其中關于推動大中小城市協調發展部分，提出“收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中”。這是官方對我國城市發展理念和思路的重大轉變，對于城鎮化重要實施主體的城投公司而言，有必要重新審視屬地城市的發展階段和方向目标，與時俱進調整企業發展目标與策略，以便更精準的服務城市發展。

一、收縮型城市是新型城鎮化進程中的必然存在，應理性看待，而非過度對抗。

在人口總規模與國民經濟增速增長放緩的新常态下，有城市在擴張，就必然有城市發生收縮，對此各方沒有必要反應過度或者抵制對抗。對于收縮型城市，官方至今并無标準定義，因此本文也無意糾結于“收縮型城市名單”問題，且調研案例也回避具體城市名稱，而是從“收縮型城市”概念緣起分析其基本特征、存在問題及應對策略。

1、“人、産、城”的發展失衡是收縮型城市的顯性特征

 公開資料顯示，“收縮城市”的概念起源于上個世紀八九十年代歐美國家，是指那些人口密集的城市區域，在超過2年甚至更多的時間内，經曆人口流失及以某種結構性危機為特征的經濟轉型現象，城市發展收縮的典型特征包括：人口流失、産業衰退、城市空間利用出現閑置（低效）。我國有學者研究将中國城市收縮原因分為四種類型：資源型城市的資源枯竭、區域産業轉型與變遷、地域偏遠城市的收縮、大城市虹吸效應導緻的周邊城市收縮等，以上誘因直接引發“人、産、城”發展失衡及城市發展收縮。

2、建設新城和土地财政模式在收縮型城市不再具有發展優勢

長期以來，幾乎大多數城市都普遍鐘情于攤大餅式建設，在大造新城和各類開發園區，盲目建設城市基礎設施，絲毫不顧城市發展的現實。對于仍在擴張階段的大中城市而言，新城建設可以滿足人口淨流入和産業升級引發的消費及生産需求，房地産價格能夠保持平穩甚至增長，因此“土地财政”模式仍然可行；而對于收縮型城市而言，若繼續采用擴張發展方式，隻能加劇城市資源閑置和土地房産價格的下跌，如果依托的是“土地财政”舉債發展方式，極可能會引發地方政府财政金融風險。

随着“收縮型城市”正式進入國家規劃視野，尤其是《重點任務》提及的“人錢地挂鈎”的配套政策影響，未來城市人口流失，則土地指标和财政補貼必然要随之減少，故這些城市未來發展将會受到諸多限制，包括城市規劃不再允許任性擴張、大型公共基礎設施項目立項控制、房地産價格下跌等，傳統的“土地财政”模式難以為繼。

二、收縮型城市的發展重點應着力于城市資源的存量盤活、精緻發展。

據學者研究，面對城市收縮，歐美國家對城市收縮的認知經曆了“輕視——對抗——接受——利用”的變化，在一段時期内，由于傳統城市增長理念的根深蒂固，人口流失等收縮現象被認為是暫時偏離主流的“少數派”，成為部分國家和城市的禁忌被忽視甚至被抵觸。當前，我國部分中小城市（包括個别地級市）已經出現城市發展收縮現象，但其中大多數城市的治理者恐怕也同樣持對抗或者回避的态度，直接導緻這些城市依然沿着既定的增量規劃思路繼續逆向發展。

面對城市收縮，應該順勢而為，首先，應轉變規劃理念，打破擴張式發展的路徑依賴，制定有效收縮适應戰略，尤其是摒棄盲目造新城和産業園區，引導人口和公共資源向城區集中；其次，應客觀分析城市資源、地域優劣勢，着力提升城市競争力，營造良好的營商環境促進企業發展和産業轉型，吸引企業入駐、擴大就業；再次，關注幸福産業，創造更宜居條件，在基礎設施一體化、公共服務均等化方面發力，避免人口持續流失，力争吸引更多外來人口，走内涵式、精緻化發展之路。

三、收縮型城市的城投公司的轉型發展更需因地制宜、因城施策，不盲從效仿擴張期城市發展經驗。

屬地城市屬于收縮型城市，并不意味着城市不需要發展了，更不意味着城投公司喪失存在價值，因為“服務城市發展、促進城市發展”始終是城投公司的根本屬性，相反，與同行相比，這些城市的城投公司面臨着更大的發展挑戰，因為企業同時經受着政府投融資企業“去平台化”轉型發展和屬地城市發展收縮的雙重考驗，而收縮型城市的發展卻并無太多的成功經驗借鑒，更考驗城市治理者因地制宜、因城施策的決策智慧。

1、基于城市發展存量（減量）規劃思維，重構城建投融資體制機制。

對城投公司而言，城建投融資體制機制變革無異于頂層設計，但城投公司在頂層設計決策中卻不占主導地位。從企業層面看，一方面城投公司的經營班子對上未必有足夠的決策影響力，另一方面又必須從城市和城投可持續發展的視角做足夠的努力，向上建言獻策，從而引導甚至影響上層決策，為城投發展理清方向、界面和權責。顯然，城投公司作為一個屬地國企，在當地的“政企合作”、“公公合作”對話中往往處于相對弱勢地位，對收縮型城市的錯誤決策往往缺乏話語權，更多的被動接受。

日前，南京卓遠資産管理公司受托調研了全國150家左右政府投融資企業，其中不乏已經出現城市收縮态勢卻同時在借棚改、土地整治大搞新城建設和開發區擴建的城市，某資源型城市的開發區面臨數家重工業企業搬遷将騰挪閑置大片工業用地，但地方政府仍然要求開發區平台公司融資實施大規模的村莊拆遷，姑且不論平台違規融資風險，如果地方官員這種擴張發展的理念不改，必将造成新一輪的資源浪費和區域發展危機，後果堪憂。

可見，在實踐中，城建投融資體制機制變革，需要屬地政府和城投公司的共同發力，尤其是城市治理者的主動作為和科學決策。

2、打破擴張型“土地财政”路徑依賴，控制投融資規模、創新投融資模式。

業内有個不争的事實，不管是地方政府隐性債務化解還是城投公司轉型發展，對“土地财政”還是高度依賴的，本次調研結果亦足以充分說明這一點，因為依靠培養新産業償還債務不僅是“遠水不解近渴”，更是杯水車薪，故城投公司掌握或者即将掌握的土地資源仍然被奉為最優質資産。誠然，隻要城鎮化的進程不止，處于擴張期的大中城市還可以走一段“土地财政”的老路，但是如果是收縮型城市的城投就沒有理由這麼樂觀了，至少不能再以“土地财政”作為主要資金來源，更不能據此繼續大肆舉債投資擴張、盲目新建，否則債務風險的爆發隻是時間問題。

3、聚焦城區公共服務和幸福産業，布局業務體系，提升城市運營服務水平。

城投公司業務體系構建方面，應圍繞《重點任務》提出的“盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中”的城市發展思路，主動縮減城市擴張性的基礎設施項目投資，着力于城市建成區的基礎設施質量提升、智慧城市管理、以公共服務和幸福産業為核心的社會事業，切實提升城市居民的生活質量和幸福指數，力争減小城市現有人口和産業外流。

随着社會經濟發展，市民對房産、汽車等物質消費的需求逐步降低，而對環境、教育、醫療、康養、文旅、體育等服務體驗和質量要求越發提高，近年來已有為數不少的城投公司開始布局上述産業并取得一定的發展成就，這尤其值得收縮型城市城投公司關注和借鑒，隻有城市環境治理好了，市民生活的幸福感得以提升，即便有更高層級的城市（群）發展競争，收縮型中小城市仍然能憑借“小而美”的内涵優勢保持發展的一席之地。

 

總之，我們要正視城鎮化過程中産生收縮型城市的必然趨勢，收縮型城市本身并不可怕，可怕的是城市決策者不尊重城市發展客觀規律和固守擴張發展的規劃理念；而作為“助推城市發展”主力軍的城投公司，面對城市收縮現象，更應該主動作為，配合屬地政府創新城建投融資體制機制，打破慣性依賴，适度控制擴張性投資，着力提升城市品質，為城市精緻發展貢獻力量。

參考文獻：

1、時代周報，《國家發改委首次提收縮型中小城市 提倡不應過度對抗》

2、大衆日報，《當“增長”“擴張”不再是城市發展常态，我們如何應對“城市收縮”？》

3、今日甘肅，《全國最新收縮型城市名單出爐，甘肅定西和慶陽靠前！》