城投公司的轉型是當前的熱門話題，要全面準确的理解這一問題，還是要從城投公司的兩大屬性來看，即“地方國資”和“企業”。其地方國資這一屬性，決定了城投公司“服務城市發展、促進城市發展”的根本屬性不會輕易改變；而從其企業屬性來看，轉型是必然和必要的，主要原因有四：一是城市發展的階段發生實質改變，要求城投公司承擔新的職責和角色；二是國資國企改革進入新的階段，要求城投公司更好發揮國有資本的控制力、影響力；三是政府投融資體系經曆了多次一刀切、一陣風後，理性回歸到多主體多層次合作的再平衡上，城投公司在其中應發揮積極作用，特别是在“公公合作”和“公私合作”方面；四是企業發展的一般規律要求城投公司在經過高速增長期後，對企業發展的系統性、可持續性和效率進行質的提升，以使“靈魂跟上肉體”。

一、地方國企改革的主要戰場-城投公司轉型

回顧改革開放以來我國國資國企改革之路，基本上可以分為四個階段，第一階段，以推行承包經營責任制，轉換企業經營機制等一系列放權讓利為主要特征；第二階段，以貫徹黨的十四大、十四屆三中全會和十五大精神為标志，以建立現代企業制度作為國企改革的方向和特征；第三階段，以加強國資管理為特征，中央和地方都設立國資委，逐步實現國資的統一管理；第四階段以十八屆三中全會《關于全面深化改革重大問題的決定》為标志，國務院及有關部門相繼出台了《關于深化國有企業改革的指導意見》等1+N個文件，本階段的國資改革我們認為主要解決國資應有的資本市場屬性，賦予國有資本應有的流動性、收益性和平等性，以此激活國資的活力，并最終提高國資的控制力和影響力。

大部分城投公司成立于國資國企第三階段改革之後，具有一定的“後發優勢”，但也存在很多體制和機制上固有的問題。

當前國企改革是在央企和地方國企兩個層面同時展開，這是在統一部署、認識一緻的前提下，分級分層進行的探索。地方國企又分為省屬和市屬國企，本文讨論的主要是市屬層面國企的改革，因為存在着分級分層的探索，所以我們認為地方國資在目标和原則明确的基礎上，應該結合實際主動探索有效的國資國企改革路徑和實現方式，而地方城投公司在數量和所占資産方面均達到市級國資國企的多數，所以南京卓遠認為，城投公司的轉型應成為市級國企改革的主戰場，城投公司的轉型也将成為整個國企改革的有益探索。

二、城投公司轉型的實質—從“融資端”向“投資端”

基于城投公司在當前的語境下，總是被定義為“地方政府融資平台”，同時本輪國資國企改革的重要探索是賦予國有資本應有的市場屬性，所有我們認為在本輪國資國企改革中，城投公司的改革探索，其實質就是“融資端”向“投資端”的轉型，具體表現為：

從監管層面來看，從“管人管事管資産”向 “管資本”轉變，組建資本投資運營層級，解決國資委運動員和裁判員的雙重身份，做好國有資本的流動性和價值管理，流動性的表現就是資本在不同領域、行業和項目的進出，這主要是通過投資行為來實現的；

從業務布局來看，城投公司的業務布局在一開始并不是主動規劃形成的，而是通過行政劃轉，“轉任務為業務” 來實現，而進入新的發展階段後，可獲得的存量資産在減少，獲得成本在增加，在謀劃和實施業務布局時，主要将通過投資的形式進行；

從業務組織和開展來看，城投公司以往是圍繞“融資”來開展工作，從資産的獲得、整合，資産的經營，财務報表的表現，組織架構的設計等，均為融資服務，包括其他的延伸業務，也隻是融資服務的附屬，而轉型後，應該從投資項目的策劃、獲得、投資的全過程管理、資本的增值等方面開展，使投資成為牽引公司資源整合配置、組織架構設計的主導因素。

三、混合所有制改革的應有之意

準确理解混合所有制改革，我們認為應該從三個層面來闡述。

從宏觀層面，中央對混改所提的高度，是我國基本經濟制度的重要實現方式。我國的基本經濟制度是公有制為主體,多種所有制經濟共同發展。十八屆三中全會公報指出，要積極發展混合所有制經濟。“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式“。

從中觀層面，“積極發展混合所有制經濟，推動國有企業完善現代企業制度，支持非公有制經濟健康發展。”“發展混合所有制經濟是新形勢下堅持公有制主體地位，增強國有經濟活力、控制力、影響力的一個有效途徑和必然選擇”。

從微觀層面，混合所有制改革的探索是在産權角度對企業的重塑，使企業成為真正的市場競争主體，具有根本性。産權結構決定企業的體制和機制，特别是制衡、有效的法人治理結構，進而決定了企業的經營活力和動力，影響企業的市場競争能力和經營效率。

四、混改對城投公司實現“融資端”向“投資端”轉型的意義

從“融資端”向“投資端”轉型，如果還是在原有的監管模式和治理體系中開展，是很難找到有效的動力機制的，因此我們需要尋找一個合适的突破口并形成持續的動力，而混改給了我們一個很好的探索視角。

從“融資端”向“投資端”轉，首先要解決政府和城投公司的關系，解決國資監管部門與城投公司之間的關系，通過引入非公資本，發揮其制衡作用，促使所有股東真正行使權力，構建起以管資本的基礎理念，解決好政府與城投公司的關系。

從“融資端”向“投資端”轉，其次要解決好治理體制問題，混改是從産權角度對企業的重塑，使企業成為真正的市場競争主體，通過引入非公成分，構建起真正有效的法人治理結構，有效約束行政幹預，充分發揮董事會核心作用，解決好董事會、監事會和經營層的關系。

從“融資端”向“投資端”轉，再次要解決經營機制問題，解決好投資效能問題，通過混改引入非公資本，充分發揮資本所具有的收益性特征，改變城投公司經營機制僵化和驅動不足的問題，創新市場化激勵機制，改革薪酬績效制度。

當然，城投公司開展混合所有制改革的實務還是相當複雜的，按照國資分類改革來看，城投公司很大比例都是屬于綜合類，因此在開展混改時，必須考慮整體與局部、存量與增量、股比設置、員工持股、定價方式等系列問題，我們将另文讨論。