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自43号文提出建立規範的地方政府舉債融資機制開始，政府信用和平台企業信用逐步厘清。城投公司開始進行市場化轉型，去行政化，不再作為地方政府第二财政。而作為一類特殊的一般性地方國有企業仍然要承擔市政基礎設施建設的任務，而基礎設施建設項目天然存在的公益性、建設投資規模大、建設周期長、回報率低的特點，使得城投企業如果繼續依靠過去的發展模式将很難長期生存下去，城投企業亟需轉型，拓展盈利性産業布局，提高自身造血功能。

就目前城投轉型的方向和趨勢看，打通産業鍊各環節的全産業鍊實業運營是其中的一種模式。該模式下城投公司以原有的基礎設施投融資建設業務為基礎，轉型為城市基礎設施與公共服務綜合運營商，對城建項目提供從前期組織投資、項目設計、材料供應、施工一直到後期的運營管理等所有環節的服務，不僅做項目建設的總集成商和總承包商，還是城市運營服務商。本文将結合南京卓遠2019年城投調研，以城市建設全産業鍊下城投轉型路徑為方向進行研究。

一、轉型期城投公司業務布局

當前，全國範圍内多數城投公司已經實現多樣化運營，不僅深耕城市基礎設施建設、公共事業等傳統城投業務闆塊，還有許多城投公司不斷進行業務闆塊的拓展，布局了醫療健康、教育發展、酒店文旅、新能源、股權投資、類金融等業務闆塊。總的來說，城投公司發展的業務布局可總結為以下幾大闆塊：基礎設施闆塊，經營性地産闆塊，金融闆塊，公用事業闆塊，資産運營闆塊，資本投資運營闆塊和文化産業等闆塊。

案例1：海口城投原來主營業務包括工程項目代建、房地産開發等闆塊，目前公司正在積極謀劃推進城投轉型工作。除原有業務闆塊外，公司積極拓展新業務布局，正在洽談或者積極尋求拓展的新業務闆塊包括産業地産運營、通用航空、農業、旅遊地産以及城市更新等闆塊。

案例2：舟山海城建投以前是舟山新城區域的城市建設主體和融資主體，後來城投公司為了更好的轉型發展将自己的定位調整為“綜合城市運營商”，業務布局也随之多元化，融資建設業務也進一步拓展為集設計、建設、融資、運營為一體的全産業鍊布局。除城市基礎建設外，其拓展的新業務闆塊包括環保（如危廢填埋、污泥處理、建築垃圾處理）、城市運營（保障房建設、城市綠化、公益設施建設運營）、類金融（如融資租賃）、智慧城市（如市民卡）、教育、養老健康等。

總體來看，轉型期城投公司業務布局的趨勢和思路主要有兩種——多元化布局或者産業鍊延伸。城投公司或通過拓展新的經營性業務闆塊實現多元化發展；或通過産業鍊上下遊延伸實現縱深發展。業務多元化發展更多的要根據當地的資源禀賦、市場需求等因素，而産業鍊條延伸則在一定程度上對各地區城投企業來說更具有普遍的參考意義。

二、城市建設全産業鍊下城投轉型路徑分析

城建全産業鍊的範圍和内涵是十分寬泛的，結合城投轉型可利用、整合的資源等情況，着重突出勘察設計、建材貿易與工程建設以及管理運營等闆塊。

（一）城投轉型之上遊整合——整合勘察設計闆塊

建築設計是在建造之前按照建設任務和需求拟定的建造方案，是備料、施工組織工作和各工種在建造工作中互相配合協作的共同依據。設計作為項目建設的前置步驟，對項目投資建設環節起到決定性作用。

案例3：近年來，仙桃城投改制轉型工作得到了仙桃市委市政府的大力支持，2018年仙桃城投實現了勘測設計院、規劃建築設計研究院整體劃轉并入。為進一步盤活資産，做好資源整合，仙桃城投後續考慮将兩者合并，同時将城投設計、規劃、檢測等職能并入一起組建城市建設咨詢公司，從而實現上遊規劃設計闆塊資源的有效整合。

案例4：重慶城投是國内發展比較成熟的一家城投公司，現已發展成為集城市基礎設施建設與運營、保障房建設、房地産開發、金融及投資等于一體的大型國有投資運營集團。根據重慶市委市政府關于重慶城投轉型發展的指示意見，重慶城投将回歸城建主業，定位為做城市基礎設施建設項目的總代建和總承包商，而目前重慶城投在勘察設計等方面還存在一定缺失。為了實現從勘察設計到建築施工、再到管理、運營、維護的全産業鍊布局，重慶城投正積極探讨往産業鍊上遊延伸，考慮整合市内設計等相關闆塊資源。

通常地，各地方住建、規劃等部門會下設有設計院、勘察院，可能許多地方城投公司并沒有将這一塊業務納入自己的版圖，後續可以考慮納入；而市場化運作的、有相關項目設計和管理經驗的城投公司也可以向社會提供項目設計、咨詢管理等服務，北京城建設計發展集團就是專門從事這塊業務的市場參與者。

（二）城投轉型之加強建築施工環節的配套服務

建築施工是工程建設實施階段的生産活動，是各類建築物的建造過程，也是目前許多城投公司主要承擔的業務内容。建築施工過程中需要消耗大量的人力、物力、财力。假如城投公司可以無限延長産業鍊布局，比如在勞動力方面布局了勞務公司，在建材采購方面布局了建材貿易公司，在融資方面又有參股的金融平台或專業的融資部門，這在節約成本、及時施工等方面都将具有極大的優勢。因為這一方面減少了中間環節、降低了中間成本，另一方面又可以加強自己對工程的控制力，以保證效率。

單純的建築施工類似于制造業的加工環節，利潤是有限的。城投公司可以根據實際合理布局業務闆塊來增加利潤點或者服務自身建築施工業務的發展，拓展布局新業務要能夠與傳統業務形成協同效應。

案例5：長春城開在投融資、房地産、工程建設、土地收儲等市政業務的基礎上還布局了建材貿易闆塊。2017年長春城開建材銷售實現了較大貿易額，達到6.9億元，占其營業收入的91.44%，而同期的工程承包業務收入僅3157.77萬元。布局建材貿易等闆塊不僅可以為自身基礎設施建設施工提供原材料，還可以向市場供應材料以賺取利潤，另外建材貿易可以為平台公司帶來現金流，便于企業融資。

案例6：甘肅公航旅集團是甘肅最重要的高等級公路及重要旅遊資源的投融資、開發建設及運營主體，2012年業務拓展至貿易、金融等領域，主營業務趨向多元化、縱深化。近年來，貿易業務占集團營收總額的比例逐年增長，2017年實現貿易額639.85億元，占到集團營收總額的88%。2017年公司貿易品種新增了水泥，未來集團還将進一步拓展貿易品種至其他公路原材料（如瀝青等）。甘肅公航旅集團拓展建材貿易業務，拓展公路原材料品種有助于公司通過批量采購對公路建設成本進行控制，進而發揮貿易業務與公路主業的協同效應。

（三）城投轉型之向下遊延伸——加強資産運營維護

在前期的項目設施建設完成後，後續的運營成功與否關系着項目能否可持續發展。比如，城投公司在完成地塊的土地平整、道路管廓、配套基礎設施等先期服務後，可以提供包括配套設施維護、産業招商、産業培育、企業服務、商業運營等一系列項目開發業務。

首先，項目的配套基礎設施建設完成後會産生大量公益性或準公益性資産的運營維護問題。作為項目的承建商，在運營維護服務方面已經具備了先期優勢，可以無縫接入設施的服務工作。例如，近期上海城建就已經将全壽命周期的理念引入到“杭州文一路隧道”項目的開發中來，提供了投資、建設、運營在内的全流程一攬子服務。

其次，項目建設完成後會形成一系列實體類經營性資産，項目的運營服務商需要通過自主與借助招商的方式經營這部分資産，産生利潤。此類産業不僅包括商業/住宅地産的出售與租賃，配套商業設施的運營，還包括加油站、廣告牌、停車場、物業等經營性配套的運營。總的來說這類有形資産的運營是目前運營階段産業的最主要組成部分。

案例7：2015年貴陽城投為建設停車場發行了60億元的停車場專項債，按照規劃這筆資金将用來在全市建設28000多個停車位。停車場是許多城投公司積極布局的一項優質的經營性業務，貴陽市停車場建成後停車收費對于貴陽城投來說将是一項可觀的現金流入。

案例8：甘肅公航旅集團除開發建設甘肅省内高等級公路外，自身也承擔公路運營的責任。雖然公路通行費收入在營業收入中比例逐年下降，到2018年一季度公路通行費實現收入10.87億僅占當季營收總額的7%左右，但是其實現的9.26億利潤占集團利潤的90%左右。就盈利能力來看，公路收費仍然是公航旅集團最大的利潤來源。

投融資體制改革背景下，城投轉型的方向就是要布局一些自己有競争優勢的、有一定收益的或者可以為當前業務服務并提高效率的産業。城建全産業鍊下，争取将投資建造的優質資産納入自己的運營範圍對城投企業和地方政府來說是一種雙赢的選擇。

三、全産業鍊模式下的城投轉型發展風險分析

城投公司産業布局一旦延伸到産業鍊上下遊，城投公司會因新業務闆塊中各種不可預測的因素而面臨較大的風險。全産業鍊風險集中于三個方面：一是資源分散導緻競争力下降；二是學習和投資等成本的增加；三是專業性人才的缺乏等等。

城投企業轉型時拓展上下遊産業鍊意味着将進入一個陌生的或者不太擅長的領域，這對于企業自身經營能力、學習能力等都是一種考驗。企業資源也要從原先自己擅長的領域分出一部分來發展新進入的業務闆塊，新業務發展需要不斷學習先進的經驗、技術，這對城投企業來說既是機遇也是風險。尤其是未市場化運作的國有企業，普遍存在經營效率低，薪酬、晉升等體制機制問題限制專業人才引進，市場競争中難以與民營企業相抗衡等問題。因此，城投企業盲目拓展全産業鍊發展可能會遭受巨大經營風險，要量力而行、謹慎選擇。

四、總結

布局城市建設全産業鍊是目前城投企業轉型發展的一種可選模式。通過投資帶動、設計引領，使城投公司項目建設總承包、總集成的能力得到提升，而城市基礎設施與公共服務綜合運營又會帶來兩個好處：一是滿足政府的要求，滿足社會生産、生活的要求；二是使城投企業自身的業務廣度和深度得到提升，企業能夠依靠項目收益來維持生存和發展，在為城市化發展做出重大貢獻的同時，企業也會得到相應的回報。

當然，城投轉型中産業的集合不僅僅是量的提升、業務闆塊的拼接，還需要将不同的業務闆塊進行有機的整合，産業之間如若不能有效打通，反而會增加運營風險。