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城鎮化是現代化的重要組成部分，是一個國家經濟社會發展的必然客觀現象。在新型城鎮化進程中，城鎮是人和産業的載體，為人和産業提供生活和發展空間，為人和産業的可持續健康發展提供服務;人是産業和城鎮的核心主體，為産業和城鎮的發展提供建設動力，同時滿足自身的發展;産業是人和城鎮的經濟支持，滿足人的生存和發展需要，同時推動城鎮的配套設施的改善。因此，人、産業和城鎮的融合一體化是新型城鎮化的可行模式。實現人口與城鎮的社會融合，形成人、産業與城鎮的系統互動，以及長期可持續發展是必要的。

一、問題提出

2017年中國的城鎮化率已達到58.52％，但與發達國家相比仍處于城鎮化演變的初期到中期過渡階段。過去城鎮化階段的典型特征是政府領導下的整體推進。不可否認的是，政府主導的城鎮化模式為中國城鎮體系的建設做出了一定的貢獻，但其弊端日益突出。由于過分追求城鎮化的擴張，而忽視了城鎮化的内涵發展，忽略了人們的生産生活、産業演化規律和城鎮設施的協調配合，緻使人、産、城的“三重失衡”。

圖1 人、産、城的失衡發展

一是人與城的失衡。人口與城鎮之間的不平衡表現為人口城鎮化與土地城鎮化之間的不平衡。在土地财政和資本優惠下，地方政府加快了各種基礎設施建設，獲得了大規模的征地來進行新城區建設，使得城鎮面積迅速擴大。随着城鎮化的進程，大多數農民工上演了“移民鳥”似的遷徙，一批一批的農業轉移人口和主動進城的農民工在住房、醫療、就業和身份等方面不能很好地融入城鎮。

二是人與産的失衡。人口與産業的不平衡表現為人力資本短缺與産業升級需求之間的不平衡。一方面，進入城鎮的農民缺乏經驗、技能和知識，教育水平低;另一方面，勞動力市場處于雙重分割狀态，人力資本存量較低的城鎮農民由于文化水平較低，往往從事非正規就業（缺乏社保、醫保等保障），即建築業等勞動密集型産業，這不可避免地限制了農民進入城鎮的人力資本改善。

三是是産與城的失衡。産業與城鎮的不平衡表現為現有産業升級與城鎮擴張之間的不平衡。一方面，地方政府單方面追求政績，盲目推行城鎮空間擴張，造成土地和其他資源的浪費。城鎮化效率低下，城鎮公共服務供給能力和産業承載能力不足，導緻一些城鎮出現“工業掏空”和“鬼城”現象；另一方面，土地城鎮化的快速發展也導緻城鎮發展對房地産投資的過度依賴。由于房地産投資的快速增長，鋼鐵、水泥等上遊産業的發展得到了推動，導緻鋼鐵、水泥等重化工業的快速發展。在一定程度上造成了重化工業和低端産能過剩，從而固化了現有的低端産業結構，制約了産業結構升級。

二、人、産、城的發展邏輯

過去的城鎮化模式大都是在政府的領導下，土地、資金、勞動力等要素從農村聚集到了城鎮，而忽視人民的發展需求、城鎮工業支持和公共服務，導緻人、産業和城鎮發展不平衡。在新型城鎮化進程中，應該把人放在第一位，充分發揮市場的決定性作用，規範政府的指導作用。努力構建一個基于内生力量、人力資本、産業和市場驅動整合的内生機制。

圖2 新城鎮化背景下人産城的一體化機制

一是通過要素和産品市場實現人與産業的融合。一是就要素市場而言，人為産業提供了一定數量的勞動力，如物質資本、人力資本、土地以及其他生産要素。而産業為人提供就業保障和相應的收入，如工資、利息、租金等，并可通過“幹中學”促進人力資本的積累，進而為産業結構升級做好鋪墊；二是就産品市場而言，一方面人們通過購買商品來滿足自身需求、刺激消費，從而促進産業的發展；另一方面産品市場可以增加人在教育、培訓和健康等方面的消費，從而提高自身人力資本。

二是通過要素和産品市場實現人與城鎮的融合。城鎮在要素市場和産品服務市場上征稅獲得資金，從而可以加大對教育、醫療等方面的投入，為人提供教育、醫療等基本福利，如學校、醫院、銀行等。

三是通過要素市場實現産業與城鎮的融合。城鎮通過創新的制度安排來規範和引導生産要素的流動及其合理配置，為産業的發展提供基礎設施和公共服務;而産業可以為城鎮提供物質基礎，通過生産要素的重組促進技術創新，從而提升城鎮的競争力和活力。

從長遠來看，人、産業和城鎮一體化的關鍵在于人力資本積累、技術創新和制度改革等内生動力的形成和運作。其中，人是應該放在第一位的。

三、成都産業功能區案例解讀

成都産業功能區是重構人産城邏輯、破解大城市病的有效途徑，在人、産、城的融合上進行了初步探索。成都産業功能區貫徹“以人為本”的理念，打破生産型工業園區的發展模式，通過産業與城鎮的融合發展。增強服務配套功能，推動城鎮人口和産業在功能區集聚，有效調節職住平衡，促進産業鍊上下遊企業在本地配套、功能區就業人群在本地消費，實現從“城産人”向“人産城”的城鎮發展邏輯轉變，構建一個新發展觀的城鎮。

（一）注重人力資本

在人力資本方面，主要做法如下：第一，成都産業功能區将過去的“築巢引鳳”改為“引鳳築巢”，在優化産業功能方面取得了新的突破。建成了高标準廠房、專業樓宇、人才公寓等，給人才搭建起栖息的港灣，吸引更多的人力資本。第二，成都産業功能區引進包括60名國内外院士在内的上萬名高水平人才，66個功能區與高校院所、央企省企簽訂校院企地合作項目374個，落地項目223個。第三，《2019年成都市産業功能區建設工作要點》于日前發布，指出在6月底前制定出台《成都人才公寓租售管理辦法》，年内發布成都人才白皮書，準确分析功能區的人才需求。

（二）依托科技創新

城鎮發展的本質是先進生産要素的交互創新，成都産業功能區建設的核心在于産業，其中細分産業選擇是基礎，而功能區的形成從根本上依托技術創新。功能區在科技創新方面的做法如下：

一是建立科技創新平台，為功能區的發展培育新的動力。重點發展成都科學城數字經濟、新一代人工智能、新經濟活力區域的5G場景和網絡視聽。在武侯新城和歐洲工業城，推動現代供應鍊創新供應鍊方案的構建，推動“清潔能源+”形式深入嵌入智能制造和先進材料等産業生态系統。

二是建立産業功能區重大科技項目庫。它是北航西路的國際創新港，工業大數據應用技術國家工程實驗室和中國移動（成都）産業研究院。環境大智慧城和基因治療公共技術平台等22個重大科技項目實施精準管理，高效服務，形成提高産業功能區創新能力的長效機制。

（三）體制機制改革

成都産業功能區在體制機制改革上的做法如下：

一是運營制度的創新。與傳統工業園區不同，成都工業功能區已建成園區的經營管理，采取“領導小組+管委會+專業投資公司”的運營架構，14個功能區管理運營團隊中有主導産業相關背景的占比超過80%，“首問負責、專班管理、限時辦結”，“平台精準服務”，“項目審批承諾”等服務機制不斷創新，功能區運營管理質量得到提升。

二是項目投融資的創新。成都産業功能區在工業雲平台、智慧城鎮建設等三大領域項目中的中長期規劃、分年度建設計劃，根據項目的經濟價值分别采用納入政府工程、引入社會投資等多種投融資模式，推動項目建設計劃滾動接續實施，加快提升功能區生産專業化水平和生活便利化程度。

三是産業社區建設創新。結合功能區體制改革，試點建設産業社區，加強社區化管理路徑的探索，着力解決産業發展職能和社會服務職能“兩張皮”的困境，形成管委會主導、企業參與、街道服務、社區居民自治的共建共享共促格局。

四、啟示

中國快速的城鎮化發展在推動經濟增長方面發揮了重要作用，但上一輪城鎮化建設缺乏明确的戰略指導和産業規劃。導緻發展不平衡，城鄉二元結構矛盾突出。在新型城鎮化的背景下，人産城的發展有望成為主題。構建人産城融合發展新格局，從營商環境、創業環境、服務環境、生活環境方面創造一流園區。以“城”留“人”、以“人”促“産”、以“産”興“城”。

第一，要靠人力資本積累。新型城鎮化本質上是“人的城鎮化”，人是發展的根本目的。人、産業和城鎮的融合與發展，首先在于人的發展，人的身份、職業和生活方式的轉變，以及人的現代化。其中，教育、醫療、社會保險等福利是人生存和發展的基本保障，也是人有機會獲得成功的基礎。對于人來說，關鍵在于塑造自己的能力，而人力資本的提升是最重要的途徑。在穩定就業的情況下，政府和企業方可以投資于工人的勞動力資本，以逐步應對不斷增長的工資從而實現長期發展，勞動者自己也可以通過“幹中學”實現自己人力資本的積累。

第二，要靠産業技術創新。産業是城鎮發展的重要支撐，是城鎮競争力的重要體現，而産業的持續推動力在于技術創新。以江蘇為例，過去的二十年，我們看到制造業帶來了人口聚集，而人口聚集意味着需求的集聚，從而促進了服務業的精細分工。市場規模的擴大也使得制造業的内部分工的細化，分工細化促進了産品創新和流程創新。此外，科技和研發人員的聚集，增加了創新靈感的集中度，不斷累積的知識溢出更有可能導緻技術創新活動。

第三，要靠城鎮制度改革。城鎮為人和産業提供了發展的載體。城鎮提供了基本的保障和支持服務，但其主要作用是維護系統的運作。制度安排的執行機構是政府，而監督機構應該是公共組織。在保持既定規則的同時，城鎮也應該适應許多參與者的相互委托規則。這種内生系統是由市場上的各種交易實體自發形成的，是系統的長期漸進式改革。它也是制度創新的重要來源，不會産生大的利益沖突和社會變革。人力資本的培育，産業的創新和發展以及相應的城鎮制度安排，應成為新型城鎮化下人、産業、城鎮一體化的持續内生動力。