當前國企改革三年行動已經完成，下一輪以“提升核心競争力、增強核心功能”為重點的深化改革已在謀劃，服務地方發展的地方國資國企更将成為改革的重頭戲。在此背景下，南京卓遠特提出地方國資國企改革重點工作盤點系列，對熱門的十大領域進行梳理，為下一輪改革的新風向進行研判與分析。

作者：南京卓遠研究中心

過去三年，江蘇了展現推動長三角一體化發展新作為的擔當。在一攬子穩經濟政策措施下，即使受到疫情影響，江蘇經濟運行仍呈現持續恢複、回穩向好态勢。2020年—2022年江蘇生産總值連續跨越兩個十萬億元台階，位列全國第二，年均增長9.4%。2022年人均地區生産總值達14.4萬元，次于北京、上海，位列全國第三；一般公共預算收入達9258.9億元，同口徑增長1.5%，位列全國第二；省、設區市國資委監管企業資産總額8.59萬億元、淨資産3.20萬億元，同比分别增長8%、7.6%。同時深入實施國企改革三年行動，全面按序時進度完成138項改革任務，在地方國企改革三年行動重點改革任務階段性評估中，江蘇兩次被評為A級，受到國企改革領導小組辦公室通報表揚。下一步，江蘇國資将更加注重高質量發展，加快建設世界一流企業，聚焦“一利一費四率”指标，圍繞“一增兩穩三提升”目标，全面構建江蘇國企發展大格局。

2022年，江蘇省、設區市國資委監管企業資産總額8.59萬億元、淨資産3.20萬億元，同比分别增長8%、7.6%；營收1.23萬億元，同比增長6.5%；利潤總額1,088億元、淨利潤870.4億元，同比均下降9.6%。主要集中在戰略安全、産業引領、國計民生、公共服務等領域。不過各地級市的國資規模差異較大，面臨布局優化調整的任務也不盡相同。

如下表1所示，2022年江蘇13個地級市的國資規模可分為三個梯隊。第一梯隊是市屬國資總資産在5000億元以上的城市，分别為南京、無錫、鹽城、徐州、鎮江五個城市；第二梯隊是市屬國資總資産介于3000億元-5000億元的城市，分别為蘇州、常州、淮安、南通四個城市；第三梯隊是連雲港、泰州、揚州、宿遷，市屬國資總資産介于1000億元-3000億元之間。

表1 2022年江蘇13個地級市市屬國資規模及布局情況（單位：億元）

各地國資規模的差異性與其布局有着較大的關聯。以南京、無錫、鹽城、徐州、鎮江為例，（1）南京的國資規模保持穩步上升的狀态，形成資産過萬億、營收過千億、利潤過百億的規模，集中投向戰略性新興産業和“2+2+2+X”創新型産業。（2）無錫國資也布局了戰略性新興産業，同時保持着高端紡織服裝的優勢。（3）國資規模排名第三的鹽城，布局集中在基礎設施、沿海開發、現代農業等領域，戰略性新興産業布局不足，國資布局有待優化。（4）徐州經過2022年對市屬國企重組整合，國資布局得到較大的優化，優勢資源集中流向高端裝備和智能制造及戰略新興産業，“一體兩翼”的布局助力國資規模增加。（5）鎮江先對國資系統内部三大闆塊的資源進行整合，然後向前瞻性、戰略性産業傾斜，這一布局調整取得了較好的成效，僅2022年上半年的國資規模就名列前茅。

過去幾年，江蘇由上而下開展重組整合。通過戰略性重組和專業化整合，國有資本進一步向基礎設施、能源資源、糧食保供、戰略性新興産業等重要行業和關鍵領域集中，同時也改組、新組建一批專業的人才集團、環保集團。

經不完全統計，2020年—2022年期間，江蘇十三個地級市的重組整合情況如下表2所示。南京的重組整合以省屬企業居多，多通過改組實現。蘇州、無錫、揚州的重組整合路徑相似，主要通過改組、新組建的方式，将業務相近或相同的市屬國企重組整合新設，減少不必要的同質化競争。淮安 ¹、徐州 ²、鹽城³三市的重組整合起于頂層規劃，通過改組、新組建的方式，對市屬企業内部同類企業和同類業務重組整合，減少市屬國企數量。宿遷和連雲港的重組整合都圍繞着“港口資源”展開，各自組建了港口集團。南通整合市本級三家糧食企業資産注入新組建的糧食集團，整改國有糧企“兩分離、四分開”改革不到位的問題。

¹2021年淮安印發《關于組建（重組）市屬企業的通知》（淮政發[2021]16号），随後改組、新組建了5大市屬企業。
²2022年徐州市委、深改委通過《關于對部分市屬國有企業實施重組整合的工作方案》，對6家市屬國企進行同業重組整合。
³2022年鹽城市政府常務會會議專題審議《市屬企業内部資産結構優化整合實施方案》，推進市屬企業内部同類企業和同類業務整合。

表2 江蘇地方國企戰略性重組與專業化整合事件梳理（不完全統計）

備注：1、案例統計不含中央企業與江蘇國資間的重組；2、參考來源：choice，相關資訊整理

根據政府工作報告以及預算報告、省國資委意見，2023年繼續在國有經濟重點行業領域加快戰略性重組和專業化整合，如能源保供、糧食安全、水安全、供應鍊安全、重大基礎設施安全等方面，打造一批産業集中度高、核心競争力強的企業，增強在産業鍊中的控制力和帶動力。

江蘇高度重視混改工作。從混改實踐反饋來看，江蘇始終支持國有企業采取上市發行股票、增資擴股、引進戰略投資者、規範實施員工持股等多種方式，深化混合所有制改革。并于2022年4月印發了《江蘇省企業混合所有制改革操作指引（試行）》（蘇國資〔2022〕33号，以下簡稱“《操作指引》”），一是規範混合所有制改革操作流程；二是明确能夠通過市場化方式推進混合所有制改革，如通過産權市場、股票市場等平台進行；三是推動混改企業切實轉變運營機制，包括深化三項制度改革、靈活用好員工持股等多種激勵約束機制等。

各市的混改百花齊放。南京的混改以股權重構引入戰略投資者，推動國企效率、質量、動力變革。到2022年11月，南京已有77家企業完成混改，引入社會資本100.22億元，市屬國有混合所有制企業比重已達68%。無錫主要以混改加快推進上市，打造了一批闆塊清晰、主業突出、産業領先、核心競争力強的企業。常州主要在市屬二級公司、特别是市場化程度較高的國企進行混改。連雲港自上而下地混改也取得了較好的成效，2020年—2022年累計通過增資入股新增混改企業4家，合資新設混改企業5家；與此同時，制定了《市屬國有企業混合所有制企業員工持股操作指引》，支持符合條件的混改企業規範實施員工持股。

另外，按照國資委印發的《中央企業混合所有制改革操作指引》（國資産權〔2019〕653号），要推動“雙百企業”混改取得新進展新成效。在2022年449家“雙百企業”動态名單中，江蘇共有6家企業入選，分别為國信集團、華泰證券、蘇鹽集團、金陵飯店、南京旅遊集團、徐工有限，其中蘇鹽集團、徐工有限均被評為優秀地方“雙百企業”，蘇鹽集團全國鹽行業中唯一獲評優秀“雙百企業”的單位。

表3 雙百企業典型案例改革舉措亮點

數據來源：企業官網、資訊整理

表4 江蘇中長期激勵機制工具

數據來源：江蘇國資委官網

截至2022年12月31日，江蘇地方國有控股上市公司達84家，總市值達到1.31萬億元，規模可觀。根據《江蘇政府關于進一步提高上市公司質量的實施意見》（蘇政發〔2020〕102号）、《江蘇上市公司高質量發展行動計劃（2021—2025年）》（蘇金監發〔2021〕67号）：一方面，不僅要推動符合條件的優勢企業加快上市步伐，還要提升國有控股上市公司質量；另一方面，推動國有控股上市公司在合規管理、公司治理、市場化并購重組、中長期激勵等方面提質增效，加快形成以先進制造業集群和戰略性新興産業為特征的資本市場“江蘇闆塊”。我們認為江蘇國有控股上市公司的數量将會持續增加，并且質量不斷提升。

落實到各個地級市，根據不完全統計，截至2022年12月31日，南京國有控股上市公司的數量最多，為29個，分布在電熱燃供應、房地産業、交通運輸業、軟件和信息服務業等行業；市值也最高，為5946.25億元，令其他區域難以望其項背。其次是蘇州，數量為18，分布在房地産業、金融業、設備制造業等；市值僅次于南京，為1729.37億元。第三是無錫，數量是14，分布在電熱燃供應、建築業、金融業、設備器材制造業等；市值為1133.79億元。另外市值比較突出的有淮安、宿遷，淮安的今世緣酒業、宿遷的洋河股份這兩大上市公司為兩地貢獻了較大體量的國有控股上市公司市值。

表5 江蘇13市國有控股上市公司情況（不完全統計）

數據來源：國資委官網、choice、資訊整理

江蘇主要通過實施集群培育、百企引航和千企升級等一系列計劃舉措強鍊補鍊。最新國務院國有企業改革領導小組辦公室公布的“科改示範企業”名單中，江蘇共有5家國企入圍，加上此前入選的通行寶公司、南京工藝，江蘇共有7家企業入選“科改示範企業”名單。另外在頂層設計上，江蘇陸續印發《江蘇“産業強鍊”三年行動計劃（2021—2023年）》（蘇政辦發〔2020〕82号），提出實施“531”産業鍊遞進培育工程；《江蘇上市公司高質量發展行動計劃（2021—2025年）》（蘇金監發〔2021〕67号），提出要開展産業鍊供應鍊“鍊主”上市企業提升專項行動；《江蘇專精特新企業培育三年行動計劃（2023－2025年）的通知》（蘇政辦發〔2023〕3号），提出要通過專精特新企業搶占産業鍊發展的重要節點，讓“小塊頭”釋放出大能量。

落實到各市，主要是以園區為基礎進行強鍊補鍊與科技創新。南京、宿遷依托于一區多園，聚焦戰略性新興産業和高端制造業。蘇州在醫療器械産業、光子産業方面打造了一流産業創新集群。無錫、鎮江、南通、鹽城聚焦電子元器件、高端裝備等戰略新興産業，延伸補強高新區新一代信息技術産業鍊條，鎮江特别在船舶海工裝備、半導體、現代物流、數字創意等領域，引進産業鍊上下遊配套項目，全力補鍊擴鍊強鍊延鍊。揚州緻力于打造智能裝備、生物醫藥健康為主導的科創名城。泰州術業有專攻，在醫藥産業探索“醫藥名城+醫藥名企”強鍊發展模式。常州獨樹一幟，既探路國際科技産業合作新模式，建設中瑞（常州）國際産業創新園，對接“瑞士工業4.0”計劃，試圖在智能裝備制造、碳纖維複合材料、生物醫藥及醫療器械等産業集聚，也在招引新能源産業鍊的相關企業，将國際産業創新園的資源與國内新能源産業鍊對接盤活，充分打造新能源之都。連雲港和淮安主要在招商方式上創新，如連雲港基金招商了一批“鍊主”企業，簽約落地了一批數字經濟、高端裝備制造、生物醫藥和醫療器械等項目，助推産業鍊延鍊、補鍊、強鍊；淮安鍊式組團招商，不僅打造了高端裝備制造、電子信息等新興産業，還建立了現代綠色食品優勢特色産業。

表7 江蘇補鍊固鍊強鍊項目（不完全統計）

表8 科改示範典型案例梳理

數據來源：國資委官網、企業官網、資訊整理

《2022數字江蘇發展報告》顯示，江蘇省數字經濟規模超5.1萬億元，位居全國第二，占全國的11.8%，數字經濟核心産業增加值占GDP比重達10.6%。江蘇省數字經濟發展的主航道是産業數字化，制造業數字化是其主體闆塊。

各地級市國有企業數據經濟發展方向略有差異，南京注重軟件制造，國有高新技術企業、科技型中小企業以軟件研發為主；蘇州大力建造高端制造業，采取央地合作、龍頭企業合作等切入賽道；南通聚焦“3+3+N”開展“萬企上雲”，實現各類企業互聯互通；鹽城正在打造“數字鹽城”，實現政務數據全平台；工業基地徐州則以工業互聯網平台搭建作為主要目标，徐工漢雲的“5G+工業互聯網”全價值鍊應用項目入選工信部典型案例。

根據《政府工作報告》以及江蘇各地國資預算報告來看，江蘇省将繼續搶占數字經濟賽道，省屬企業将數字經濟發展‘2373’工程，推動數字化與産業雙轉型。南京、蘇州、徐州等工業發達地區地将進一步推進國有企業數字化轉型和業務拓寬，深入拓展場景應用，培育第三代半導體、元宇宙等數字新産業和新業态，培育更多國家級智能工廠、數字領航企業和工業互聯網試點示範項目。淮安、無錫等地将持續實施資源整合，将國資、政務、數據交易、企業等數據要素整合到大數據集團或大數據企業。鹽城、蘇州将依托先發優勢做好地方大數據交易所的數據流通規則以及數據融合。

表9 江蘇國資大數據企業與項目

數據來源：國資委官網、企業官網、資訊整理

國務院國資委組織開展國有重點企業管理标杆創建行動，并公布了管理标杆企業、标杆項目和标杆模式名單，江蘇交控、徐礦集團、蘇軸股份等3家江蘇公司入選标杆企業，徐工有限基于戰略的“315”全面預算管理入選标杆項目。江蘇省國資委最早提出“創建一流企業”，并且率先系統性地對一流企業創建提出考核“硬指标”，包括進一步明确主業定位、壓減管理層級、明确“瘦身”目标和責任以及完善信息化建設專項規劃等。

根據政府工作報告以及預算報告，下一步省、市對标世界一流工作重點将有所差别，省級層面将以“一利一費四率”指标為基準構建符合江蘇地方特色的考核指标。部分先行城市将開展一流企業全面對标轉型提升行動，如南京的“三大工程”、徐工一流試點申報、蘇州的倍增計劃等。而淮安、宿遷、連雲港等區域将圍繞管理、提質增效、産業培育等細分領域逐步開展提升，如常州的企業治理能力提升年等。

表10 下一步對标世界一流重點工作

資料來源：江蘇省各地2023年國資預算報告

江蘇于2019年印發《省屬企業合規管理指引（試行）》（以下簡稱“《指引》”）明确合規管理三道防線，随後南京、蘇州等地也相繼出台市屬國有企業合規管理辦法。同時，省國資委推動在部分省屬企業開展合規管理試點，于2020年1月印發《省國資委關于在部分省屬企業開展合規管理試點工作的通知》要求試點企業參照《指引》結合企業自身實際，制定企業合規管理體系。省、市級層面多将合規管理納入了企業法治建設考核評價内容，與法治國企建設一體推進。

根據國資預算報告以及政府工作報告，下一步，針對省内不同發展情況，各地方将從不同從面推進合規管理，無錫、連雲港将出台《市屬監管企業合規管理辦法》，建立合規管理體系，提升依法合規經營管理和依法治企整體水平。宿遷将以完善企業法律顧問和公司律師制度為重點，重點抓好市屬企業經營合規管理和法律訴訟風險評估防控。

表11 江蘇合規相關政策梳理

資料來源：江蘇省各地2023年國資預算報告

江蘇城投債規模81997.07億元，居于全國首位，發行平均票面利率4.78%，存量平均票面利率4.51%，呈現規模大增速快的基本特征，未來3年江蘇省城投債到期與發行壓力保持高位，以五年以下債券為主，短期債券占比較高，且呈現逐年上升趨勢，融資成本整體低于全國水平，蘇中蘇北違約概率較高，尤其是淮安和泰州需要加強風險防控。

針對較為嚴峻的債務情況，省級層面提出要分類推進融資平台公司的市場化轉型，這與蘇州、宿遷提出的要繼續推進城投公司退出地方融資平台、進行市場化轉型要求一脈相承，蘇州市相城區公布11家城投企業“退平台”，宿遷市要求2023年底前市屬平台公司數量由26家壓降為15家等。鹽城則從建立債務規模動态管控機制入手，對界定為企業需要實際承擔的隐性債務、表外負債等應及時納入總體債務規模管控中，提出要控制國企投資行為，實施公益性項目提級管理。同時鹽城還提出加強财務監督管理，提前制定好投融資規劃，明确市屬企業全年平均融資成本較年初下降0.5個百分點。鎮江針對存量債務将實施深化“脫紅”“破冰”“削峰”“強基”四項計劃，南通則提出加快清理處置逾期應收款項和積壓庫存，加大不良資産處理力度，通過股權轉讓、債務重組等方式處置低效、無效資産，盤活存量資産。

表12 江蘇國有企業風險管控情況梳理

數據來源：江蘇省以及各市國資委官網

表13 當前全國各省城投債發行情況

國家發改委發布的24個盤活存量擴大有效投資典型案例中，徐州的徐礦集團老舊礦區改造項目、華能江蘇管理的中國華能存量火電廠資産盤活入圍，通過老礦區改造、土地置換等方式盤活資産存量。

江蘇是最早介入存量資産盤活的省，尤其是在土地資産盤活方面，取得明顯成效，各地經驗做法也略有差異。省級層面落實了“增存挂鈎”機制，建設批而未供和閑置土地治理系統，使全省存量用地供應比例穩定在六成以上。無錫、蘇州等地出台新上用地放寬政策，提高新上工業項目用地容積率，增加混合産業用地供給，共建共享服務配套設施，比如無錫新吳區聞泰智能制造産業園“園區+社區+地下空間”綜合節地模式入選為典範。南京等地則針對存量土地，釋放低效存量建設用地空間，開展産業園區用地整治提升，推進低效用地再開發，如江甯區探索工業增容技改、工改高層廠房、連片改造及轉型升級四種存量再開發模式。而蘇北農業用地規模較大，針對這一部分用地，淮安、鎮江、宿遷等積極盤活農村限閑置宅基地，推進農村閑置宅基地盤活利用、農村集體經營性建設用地入市等路徑。另外，蘇州、宿遷等地也提出将加大盤活存量與資本市場對接，利用公募REITs、資産支持專項計劃、ABS、股權投資等資本市場工具，完善項目投融建管退閉環機制，蘇州有多家産業園開展了公募REITs業務。

表14 江蘇地方盤活存量工作重點