當前國企改革三年行動已經完成，下一輪以“提升核心競争力、增強核心功能”為重點的深化改革已在謀劃，服務地方發展的地方國資國企更将成為改革的重頭戲。在此背景下，南京卓遠特提出地方國資國企改革重點工作盤點系列，對熱門的十大領域進行梳理，為下一輪改革的新風向進行研判與分析。并将在首期推出上海篇。

作者：研究中心 徐佳麗

過去三年，上海加快國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新“五個中心”建設，努力構築中心城市的功能優勢，在長三角一體化發展當中積極發揮了龍頭帶動作用。在上半年疫情封城沖擊下，2022年上海全市GDP仍然高達4.47萬億元，較2019年年底增長了17.6%，位于全國第十一位，地方一般公共預算收入達到7608.2億元，增速7.9%。同時，國有資産總額達到27.59萬億元，同比增長5.24%，實現營業收入3.79萬億元，全面完成區域綜改試驗、國企改革三年行動，連續2年在國務院國資委評估中獲評A級，其中，上海集成電路研發中心獲“科改示範行動”全國标杆，上汽集團選為國企改革三年行動綜合典型。下一步将上海國資将分層分類建設世界一流企業，實施新一輪上市公司高質量發展行動，推動一批符合國家戰略、市場認可度高的企業上市。

上海市國資委官網顯示，目前市管企業為41家，包括21家市場競争類、6家金融服務類、14家功能保障類企業。市屬國有資本25%左右集中在戰略性産業領域，30%左右集中在優勢産業領域，35%左右集中在城市安全和民生保障領域。根據上海國資委公布數據，2022年，上海市地方國有企業實現營業收入3.79萬億元，利潤總額2522.51億元，國有資産總額達到27.59萬億元，約占全國地方國企的9%、14.7%，13.4%，是僅次于央企的第二大國資系統。

根據《關于印發上海市國資委2023年工作要點的通知》（以下簡稱“《重點工作》”），2023年上海在國資布局方面将在以下方面進行探索：一是進一步擴大國資規模，力争全年主要經營指标增速高于全市GDP增速，固定資産投資總額、在滬繳納稅費、重點行業等經濟增長指标高于全市平均增速。二是持續培育壯大戰略性産業，形成産業集團、投資公司、基金、研發平台協同聯動發展體系，聚焦重點産業，積極布局汽車芯片、數字經濟等7個新賽道。三是深化平台公司改革，加大對平台公司賦能賦權力度，推動平台公司開展市場化運作，優化考核評價指标，建立投資運營超額收益分享機制。四是“功能定位+股權結構+組織形态”的監管矩陣，鼓勵符合條件的企業在管理制度、内容、方式、程序上積極實踐。

圖1 近年上海國資經營情況

數據來源：上海國有資産委員會官網

近3年，按照主業歸核、資産歸集、産業歸位的重組思路，上海國資完成了9組17家企業集團重組整合。其中，市級層面改組設立功能性平台公司2家；新組建集團企業7家，主要涉及長三角一體化，交通、農投、數據、康養、戰略新興等領域。另外，實施城鎮集資集企綜合專項改革，推動輕工集管中心由光明食品集團調整至上海聯社，實現本市城鎮集體資産集中統一監管。

根據《重點工作》，2023年重組整合上海将繼續推進戰略性重組專業化整合，一是要改組或組建一批新的企業集團，包括上海交易集團、上海人才集團、穩步推進金控公司申設等工作；二是推動不同層級間的融合發展及監管，研究城鎮集資集企融合發展路徑，推動市屬國有企業監管、扶辦的集體企業改革調整。三是加大“兩非兩資”和非正常經營企業清退力度。

表1 上海市地方國企戰略性重組與專業化整合事件梳理（不完全統計）

備注：1、案例統計不含中央企業與上海國資間的重組；2、參考來源：choice，相關資訊整理

上海國資以混改作為國資國企改革重點，以企業集團整體上市和核心業務資産上市為推進主要路徑，改革成效受到了國務院國資委肯定。449家“雙百企業”動态名單中上海市入選企業數量為9家，為全國入選戶數最多的省市；其中，東方創業獲全國雙百企業評估優秀；除雙百外，上海市國資委系統混合所有制企業戶數、資産、收入和利潤約占監管企業總數的77%、88%、90%和96%，已有130餘戶企業開展了員工持股，85%的市場競争類企業集團運用多種激勵工具，20家市管國有企業聘用職業經理人114名，建立工資總額與效益聯動機制。

上海國資在混改做了多方面探索，一是明确混改各環節的責任主體、基本流程和主要風險，出台《本市國有企業混合所有制改制操作指引（試行）》，規範本市國有企業混合所有制改制操作流程和實施細則；二是分類分層系統推進，根據企業類型和功能定位，企業層級“一企一策”、積極推進國資國企與外資外企合作；三是創新改革方式路徑，通過組建國企改革基金、通過證券市場、産權市場等引入各類投資主體參與改制重組、創新如ETF、綜改試驗基金等金融産品助力改革。四是加強三項制度改革，健全長效激勵機制，實行有差别的工資與效益聯動機制确定工資總額，運用股權激勵、股票期權、員工持股、項目跟投等多種激勵工具。

根據《重點工作》，2023年上海國資将深化混合所有制改革及專項改革，一是實施二次混改，針對上海整個國資系統國有股份占較高還是普遍存在的現象，将對包括綠地集團在内國有股比較高的混改企業實施“二次混改”；二是将強化考核評價對标力度，修訂創新轉型專項評價實施方案，完善職業經理人薪酬制度改革工作方案；三是加強激勵機制，推動區屬企業經理層開展任期制契約化管理，以科技型企業、上市公司為重點繼續實施一批股權類或現金類激勵計劃，擴大企業自主清算工資總額試點範圍，繼續開展員工持股試點，建立利益共享、風險共擔的捆綁機制；四是解決曆史遺留問題，研究制定技術創新和曆史遺留問題的盡責免責清單，健全容錯糾錯機制。

表2 雙百企業典型案例改革舉措亮點

數據來源：企業官網、資訊整理

表3 上海中長期激勵機制工具

數據來源：《企業管理雜志》

目前，上海地方國有控股上市公司達96家，總市值2.34萬億元，均位于全國首位，國有上市公司的營業收入和利潤占本市地方國資的比重均達80%以上，實現三分之二的市場競争類上市及金融服務類企業上市全覆蓋。同時，近三年上海約推動10家國資控股企業實現科創闆上市，聚焦集成電路、生物醫藥、人工智能、數字城市等十大創新型領域。上海國資開展了一系列上市公司高質量專項行動，通過首發上市、股權收購、資産重組、基金、ETF、REITs等資本運作手段實現萬億資金的資本運作，出台了《市國資委關于推動提高國有控股上市公司質量的實施意見》，探索建立市值管理績效水平分析評價機制，将上市公司市值管理納入企業考核評優體系。

根據《重點工作》計劃，2023年上海一是要加快符合條件的企業上市，尤其是支持動力創新企業通過科創闆等多層次資本市場挂牌上市。二是要實施新一輪上市公司高質量發展行動，聚焦資本規劃、公司治理、創新發展、激勵機制、信息披露等重點。三是優化上市企業價值管理評價體系，鼓勵上市公司加大資本運作力度。

表4 上海市地方國企IPO與并購事件梳理（不完全統計）

數據來源：國資委官網、企業官網、資訊整理

最新國務院國有企業改革領導小組辦公室公布最新“科改示範企業”名單上海共3家企業上榜，較2020年新增上海新微技術研發中心有限公司1家企業。

上海近年圍繞長三角一體化國家戰略、“五大新城”建設等，着力增強集成電路産業自主創新能力，實施國産設備、零部件、材料、設計軟件等補鍊強鍊固鍊計劃；提升生物醫藥産業鍊協同水平，推動創新藥、高端醫療器械研發攻關和産業化，同時臨港、張江高科、浦東等片區也圍繞汽車、醫藥、元宇宙、新能源、金融等新老産業“鍊長”加強三鍊打造。上海國資國企則通過實施“百企合作聯盟”“協同創新領航”“産融價值共創”“基建科技賦能”“開放樞紐共建”五大行動，助力上海補鍊固鍊強鍊。

根據《上海市産業技術創新和産業基礎能力提升“十四五”規劃》以及2023年《重點工作》上海國資一是将進一步制定推動上海國資國企加快戰略性産業發展行動方案，完善集成電路等重點産業領域創新圖譜。二是培育壯大戰略性産業，布局積極布局汽車芯片、國産信創、數字經濟以及綠色低碳、智能終端、深海空天開發、高性能複合材料等新賽道，明确牽頭企業或鍊長企業，推動企業戰略性新興産業投資、營收占比增速加快提升。三是提升企業自主創新能力。制定本市國有企業打造原創技術策源地的有關政策，推動落地3-5家國家級重點實驗室、市級研發平台，以及一批企業研究院、創新中心建設。指導企業加強高價值專利培育，建設專利導航服務基地。擴大估值試點範圍，鼓勵企業開展創新投資。

表5 上海補鍊固鍊強鍊項目（不完全統計）

數據來源：上海政府官網、各區政府官網

表6 科改示範典型案例梳理

數據來源：上海政府官網、各區政府官網

上海正在圍繞“經濟、生活、治理”三大領域，全面推進城市數字化轉型，目前上海産業數字化增加值規模超過1萬億元，占全市生産總值比重超過40%，圍繞數字新産業、數據新要素、數字新基建、智能新終端等重點領域，加強數據、技術、企業、空間載體等關鍵要素協同聯動。上海國資則在數字資産，數據跨境便利流通機制及跨境試點，數據交易流通制度，公共數據與社會數據流通渠道，公共數據開放共享及應用場景授權機制，長三角數據共享，國家數據綜合授權和屬地返還的共享效率等多個方面展開布局，尤其是上海數據集團成立後承擔了上海市公共數據和國企數據的授權運營，與大數據中心和數據交易所形成上海數據要素三駕馬車。

未來上海将圍繞以下幾點持續推進數據經濟發展，一是整合大數據資源，根據上海市數據集團高質量籌建工作推進會内容，上海數據集團将整合大數據股份、上海CA、億通國際、數據交易所等四家企業，并持續推進第二批、第三批整合，實現數據要素交彙、供給、配置及市場化開發利用一體化。二是推進企業建立數據治理規範及體系。根據《重點工作》，鼓勵企業開展數據資産ESG披露、數字資産發布、數據産品供給等實踐。健全企業數字化轉型評估體系，“一企一策”提出診斷意見。打造一批燈塔工廠，改造一批智能工廠，培育一批高水平數字化應用場景。三是打造國際數字之都，根據《上海市數字經濟發展“十四五”規劃》，上海将拓展數字健康、智能制造等數字新産業、打造智能新終端的智能網聯汽車、雲上企業等數字新基建、健全數據要素産業生态、做強做大數字貿易。

表7 上海國資大數據企業與項目

數據來源：國資委官網、企業官網、資訊整理

上汽集團、綠地集團等6家系統企業入圍2022年《财富》世界500強，保持全國地方國資第一；上港集團、申通地鐵集團、錦江國際集團、機場集團等5家國企進入全球行業排名前三，8個國企品牌上榜2022年亞洲品牌500強，16家國企進入中國企業500強。

根據2023年上海市國資國企改革發展暨黨建工作會議，上海國資國企到2027年将形成“1+3”體系，一是要出台關于本市國有企業加快建設世界一流企業的實施意見，全面實施科技強企、改革強企、治理強企、金融強企、人才強企、開放強企“六大強企計劃”；二是要形成一批配套方案，研究制訂一套對标國際、市場普遍認同、企業可操作落實的評估标準，以及高質量黨建引領世界一流企業建設等配套方案。三是分層分類梯度推進各類企業形成工作計劃和落實舉措，建立定期跟蹤指導、會商協調機制。

表8 對标世界一流重點工作

近年來，上海市國資委積極推動監管企業加強合規管理，努力構建“1+N”的合規管理制度體系。針對部分企業在具體業務合規管理方面存在的機制不完善、制度不健全、腐敗風險易發多發等問題，選取招标投标、勞務分包、物資采購、關聯交易四個領域制定了《上海市國資委監管企業合規管理系列指南》（2022版）。目前，42家市屬國企中已有36家企業制定了合規管理制度，部分企業設置設立内控合規機構以及内控合規專員。

根據《工作重點》，下一步，上海市國資委将進一步加大監管企業合規管理的推進力度，指導監管企業着力打造事前制度規範、事中動态監管、事後監督問責的全覆蓋、全鍊條的合規管理體系，并對落實情況進行督促檢查。

表9 上海合規相關政策梳理

資料來源：上海國資委

上海城投債規模7037.05億元，居于全國中間位置，發行平均票面利率3.92%，存量平均票面利率3.22%，償債壓力主要集中在2023年和2025年，債務負擔相對較輕，且上海市城投企業多數具備自身造血能力，區域再融資能力強，部分區域城投在隐債置換背景下，整體風險較小。此前，上海國資制發了《進一步加強市國資委監管企業境外投資監督管理有關事項的通知》，加強債務風險全生命周期管理，對信用評級低、集中到期債券規模大、現金流緊張、經營嚴重虧損的企業予以重點關注。同時将359戶重點子企業納入集團風險預警監測範圍，構建“1+1+N”風險預警指标體系，構建事前風險指标預測、事中風險邊界管控和事後風險應對的閉環式風險預警管理機制。協調解決了上海電氣、綠地集團等一批重大風險事項。

根據《重點工作》上海将進一步加強全面風險協同管理，一是構建涵蓋戰略風險、業績風險和運營風險的風險管理框架，強化風險防控工作協同聯動。二是探索建立市國資委系統風險穩定基金，推動企業設置審計工作委員會，不斷提升風險防範處置能力。三是持續推進重點領域關鍵環節的風險排查和監督治理，明确重大風險事項化解清單，推動重點子企業風險監控常态化。

表10 當前全國各省城投債發行情況

數據來源：Choice，卓遠整理

上海國資國企支持存量盤活主要從三個方面開展一是盤活土地存量。根據上海“支持國企盤活存量土地資源十條舉措”“推進國企存量土地資源高質量利用工作方案”“國企低效建設用地減量化工作對接方案”等政策，上海國企緻力于存量土地改造并進行創新利用，如工業土地盤活改造文化創意産業園、養老産業、康養産業、社區生活圈、産業社區等。二是盤活項目存量，主要通過公募REITs、打包注入上市公司、基金等方式進行存量項目盤活，根據《上海“REITs20條”》打造REITs高地目标，當前已有4隻REITs交易。三是不良、低效資産盤活。通過國有資産處置平台實施股權、債權、物權的拆分、組合、置換、交易，推進存量資産盤整退出，促進國有資本的合理流動。

根據《重點工作》，上海2023年在盤活存量方面一是鼓勵企業積極參與公募REITs，二是要推動企業存量土地資源“四個一批”高質量盤活，三是将推進企業不動産租賃規範管理。

表11 上海國資盤活存量典型案例

數據來源：卓遠咨詢整理

附件：相關政策合集

表13 上海地方國企重組整合相關政策梳理

表14 上海國資上市公司管理相關政策梳理

表15 上海市國資混合所有制改革相關政策梳理

表16 上海數字經濟與大數據相關政策梳理

表17 上海國企強鍊補鍊與科技創新相關政策梳理

數據來源：國資委官網、企業官網、資訊整理