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18日，财政部印發《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規範發展、陽光運行的通知》。其中提出，嚴守每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的财政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出10%的紅線。

 

通知要求合理分擔跨地區、跨層級項目财政支出責任，嚴禁通過“借用”未受益地區财政承受能力空間等方式，規避财政承受能力10%紅線約束。審慎合理預測一般公共預算支出規模和增長率，嚴禁脫離項目實際通過“報小建大”等方式調整項目财政支出責任，規避财政承受能力10%紅線約束。PPP項目财政支出責任超過10%紅線的地區，不得新上PPP項目；PPP項目财政支出責任超過5%的地區，不得新上政府付費PPP項目。

 

卓遠解析

《通知》共涉四方面十四條。一是做好項目前期論證，二是推動項目規範運作，三是嚴防隐性債務風險，四是保障項目陽光運行。主要内容如下圖所示：

 

 

卓遠銳評：《通知》不但将之前關于PPP相關政策文件的重要内容進行了彙總，同時又提出了新的工作要求。自2014年中央推動PPP模式以來，PPP迎來了快速發展，但因項目執行期長、投資額大以及項目的公共利益屬性等特殊特質，PPP項目在執行中因無政策可循，導緻難以推進的現象頗多。對于政府來講，雖然會給當地政府公共服務供給造成較大影響，但因項目難以推進，也隻能通過選擇暫停、終止、退庫等方式處理PPP項目。随着PPP進入嚴監管的“後PPP時代”，新時代新政策的呼聲高漲，因此《通知》提出了諸多令人深思的新内容。

 

一是明确PPP項目的強運營、經營性收益屬性。與以往文件中主要關注政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三類回報機制不同，《通知》中明确“對屬于公共服務領域、需求長期穩定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營内容的項目，可采用PPP模式實施，優先實施具有強運營屬性、具有長期穩定經營性收益的項目”。這對新論證的項目提出了鼓勵方向，大量進入運營期的PPP項目實現物有所值的一個重要維度。

 

二是項目前期論證中支持探索開展綠色治理（ESG）評價。針對上述PPP項目的問題，在PPP發展中導入ESG和綠色治理理念是可行的解決方式。但ESG評價不應隻在項目前期論證中體現，項目全生命周期都能貫徹ESG理念，如物有所值評價、績效評價等都是可以進行ESG改進的環節。

 

三是可采用TOT模式規範盤活存量。《通知》強調“TOT項目不得由本級政府實際控制的國有企業作為社會資本方搞‘自我循環’，不得通過将無經營性收益的公益性資産有償轉讓或者分年安排财政資金支付資産轉讓成本等方式虛增财政收入”，這澄清了目前市場上一些疑慮，明确了合規的TOT做法。

 

【以下為通知全文】：

各省、自治區、直轄市、計劃單列市财政廳（局），新疆生産建設兵團财政局：

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規範發展、陽光運行，現就有關事項通知如下：

一、做好項目前期論證

（一）充分做好項目前期工作。地方财政部門應會同有關方面科學把握PPP模式的适用範圍，對于屬于公共服務領域、需求長期穩定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營内容的項目，可采用PPP模式實施，優先實施具有強運營屬性、具有長期穩定經營性收益的項目。項目實施機構應會同有關方面依法依規做好項目規劃、立項、用地、環評等前期工作，科學編制項目實施方案，合理設置項目風險分擔機制和投資回報機制，探索開展綠色治理（ESG）評價，充分挖掘項目潛在經濟效益、社會效益、環境效益，算好整體賬和長遠賬，持續增強項目決策的科學性、嚴謹性、規範性。

（二）規範開展财政承受能力論證。省級财政部門應壓實轄内市縣财政部門财政承受能力論證責任，指導市縣财政部門規範開展财政承受能力論證工作，嚴守每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的财政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出10%的紅線（以下簡稱10%紅線）。合理分擔跨地區、跨層級項目财政支出責任，嚴禁通過“借用”未受益地區财政承受能力空間等方式，規避财政承受能力10%紅線約束。審慎合理預測一般公共預算支出規模和增長率，嚴禁脫離項目實際通過“報小建大”等方式調整項目财政支出責任，規避财政承受能力10%紅線約束。PPP項目财政支出責任超過10%紅線的地區，不得新上PPP項目；PPP項目财政支出責任超過5%的地區，不得新上政府付費PPP項目。

（三）壓實項目庫管理責任。财政部授權财政部政府和社會資本合作中心（以下簡稱财政部PPP中心）負責全國PPP綜合信息平台項目管理庫（以下簡稱PPP項目庫）的建設、管理及信息統計、發布、篩查等工作。PPP項目庫分為準備庫和執行庫，處于項目準備、采購階段的項目納入準備庫，主要用于項目儲備和交易撮合；處于項目執行階段的項目納入執行庫，重點加強項目全生命周期預算管理、績效管理、履約管理。PPP項目庫項目堅持“屬地管理”原則，地方财政部門負責本級PPP項目的入庫審核、動态調整、監督管理以及項目信息的錄入、更新、篩查等工作，對本級入庫PPP項目的規範性以及項目信息的真實性、完整性、準确性、及時性負責。省級财政部門對轄内項目庫項目管理負總責。

（四）健全項目入庫聯評聯審機制。地方财政部門要認真把好項目入庫審核關，會同有關方面建立健全項目入庫聯評聯審機制，加強PPP項目入庫審核與地方政府隐性債務風險防範工作協同和信息共享，重點審核項目是否适宜采用PPP模式實施，項目規劃、立項、土地、環評等前期手續是否完備，實施方案編制和财政承受能力論證是否規範，PPP項目财政承受能力是否超過10%紅線，按照穿透式監管原則審核項目是否存在其他影響PPP項目規範運作、增加地方政府隐性債務的情形，對于存在上述情形之一的項目不得入庫。地方财政部門應組織相關方面及時将相關評審意見上傳全國PPP綜合信息平台存檔備查。

二、推動項目規範運作

（五）保障社會資本充分競争。項目實施機構應堅持公平、公正、公開原則，依法擇優選擇具有投資、運營能力的社會資本參與PPP項目。鼓勵國有企業、民營企業、外資企業等各類市場主體作為社會資本方平等參與PPP項目。地市級、縣區級地方人民政府實際控制的國有企業（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項目，不得作為本級PPP項目的社會資本方。地方财政部門應會同有關方面加強對PPP項目社會資本方資質的穿透管理，防止内幕交易、關聯交易，防止政企權責不清和地方保護主義。

（六）規範存量資産轉讓項目運作。拟采用轉讓-運營-移交（TOT）等方式盤活存量資産的項目，應具有長期穩定經營性收益，嚴格履行國有資産評估、轉讓程序，合理确定轉讓價格。TOT項目不得由本級政府實際控制的國有企業作為社會資本方搞“自我循環”，不得通過将無經營性收益的公益性資産有償轉讓或者分年安排财政資金支付資産轉讓成本等方式虛增财政收入。

（七）完善項目績效管理。項目實施機構應結合行業特點和項目實際科學設定PPP項目績效目标及指标體系，健全績效運行監控機制，加強績效評價及其結果應用，将PPP項目績效評價結果作為按效付費的重要依據，強化對社會資本的激勵約束。

（八）強化項目履約管理。政府和社會資本雙方應切實增強誠信守約意識，依法依規履行合同義務，保障項目有序實施和公共服務持續穩定供給。政府方和社會資本方應當依據合同約定按時足額繳納項目資本金和項目公司注冊資本，不得以任何方式抽回、挪用。政府方應帶頭誠信履約，維護良好營商環境，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效考核等方式，拖欠政府付費。

三、嚴防隐性債務風險

（九）加強項目合同審核。地方财政部門應會同有關方面嚴格做好本級PPP項目合同審查，嚴禁在項目合同及相關補充協議中約定由政府方或政府方出資代表向社會資本方回購投資本金、承諾固定回報、保障最低收益、承擔社會資本方投資本金損失、承擔項目融資償還責任以及以其他名股實債方式融資等兜底條款。嚴禁通過簽訂抽屜協議、陰陽合同等方式規避監管。

（十）加強項目執行信息複核。地方财政部門應督促已簽約PPP項目相關參與方按規定在PPP項目庫上傳項目合同等材料并更新項目相關信息。省級财政部門應組織對項目合同内容、社會資本方資格條件等進行複核，對于存在違反地方政府債務管理規定情形、社會資本方不符合資格條件的項目，不得納入執行庫。未納入執行庫的項目，不得安排财政預算。

（十一）規範項目預算管理。PPP項目政府方按照PPP項目合同約定承擔的股權投資、運營補貼等财政支出責任，以及取得的資産權益和特許經營權轉讓收入、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償等收入，依法依規全面納入預算管理。對于已進入付費期的PPP項目，應按照預算編制程序和要求，将項目合同約定的年度财政支出責任納入預算。

四、保障項目陽光運行

（十二）推動項目信息公開。地方财政部門應依托全國PPP綜合信息平台，加快推動PPP項目全生命周期信息公開，壓實項目各參與方信息公開責任，強化項目信息動态更新，真實、完整、準确、及時反映項目實施進展情況，保障社會公衆知情權，主動接受審計監督、社會監督。

（十三）強化财政承受能力動态監測。省級财政部門應組織轄内市縣财政部門定期、據實做好入庫PPP項目的财政支出責任數據和本級财政一般公共預算支出數據更新，動态反映PPP項目财政支出責任情況，切實發揮财政支出責任監測預警機制作用。

（十四）強化信息公開監督管理。省級财政部門應定期對本地區入庫PPP項目信息錄入、更新和公開情況進行篩查和監督管理；财政部PPP中心不定期開展PPP項目庫信息質量抽查；對于未按《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平台信息公開管理辦法》（财金〔2021〕110号）規定更新信息的項目，應督促有關方面予以整改。

地方财政部門要充分認識推動PPP規範發展、陽光運行的重要意義，加強組織保障，壓實各方責任，完善工作機制，強化工作協同，持續推動PPP項目規範運作，不斷提升項目管理水平和信息質量，助力擴大有效投資、提升公共服務質效。

财政部
2022年11月11日